Nằm trên một trong những tuyến hàng hải tấp nập nhất thế giới, Sri Lanka đóng một vai trò chiến lược trên Con đường Tơ lụa trên biển thế kỷ 21 do Trung Quốc phát động đi qua Nam Á. Nhưng trái với những cơ hội mà các nhà chiến lược Trung Quốc đang hình dung, quyết định tham gia hay đứng bên ngoài dự án của chính phủ Sri Lanka đang trở thành đề tài tranh cãi gay gắt. Việc hoãn dự án thành phố Colombo chẳng hạn được các nhà quan sát phân tích với nhiều tầng lớp; trong đó bên cạnh các tính toán kinh tế đơn thuần, còn là bài toán an ninh của Sri Lanka trong thế cạnh tranh giữa các siêu cường.

Bài toán Colombo

Hai cảng biển sâu 18m Colombo và Hambantota của Sri Lanka có vị trí chiến lược, giúp đảm bảo kết nối Đông - Tây của Con đường Tơ lụa trên biển tại Nam Á, tạo ra một hành lang biển xuyên suốt từ Trung Quốc qua Đông Nam Á tới hệ thống các cảng do Trung Quốc đầu tư tại châu Phi, trước khi qua Trung Đông và châu Âu.

Theo số liệu từ World Shipping Council, Cảng Colombo là cảng tấp nập nhất tại Nam Á năm 2013, tiếp nhận 4,31 triệu container tiêu chuẩn (TEU). Hiện 5 Terminal đã đi vào hoạt động và đang lên kế hoạch xây dựng thêm 1 terminal để nâng công suất từ hơn 4 triệu TEU lên 12 triệu TEU, từ đó đứng vào hàng ngũ những cảng container lớn nhất thế giới.

South Container Terminal của Cảng Colombo là bến cảng thương mại nước sâu duy nhất trong khu vực Nam Á có thể tiếp nhận các tàu cỡ lớn như tàu lớp Panamax (18000 TEU) và hậu Panamax (trên 18000 TEU). Được xây dựng, quản lý và điều hành bởi China Merchants Holdings International (CMHI - Trung Quốc) theo hợp đồng BOT 35 năm với Cơ quan Quản lý Cảng biển Sri Lanka (SLPA), CMHI sở hữu 85% cổ phần, còn SLPA 15%. South Container Terminal đi vào hoạt động từ 2014, công suất năm 2015 là 1,5 triệu TEU.

Trong khi Trung Quốc chưa có cảng nào tại Maldives, còn cảng chủ đạo của Bangladesh, chiếm 92% hoạt động xuất nhập khẩu của cả nước là Chittagong thì chỉ sâu 8m, với kênh dẫn dài tới 160km, thì việc dừng chân tại Sri Lanka là bắt buộc đối với các tàu Panamax đi từ Đông Nam Á sang châu Phi (xem bản đồ dưới đây). Vì vậy, Trung Quốc đã tăng đầu tư vào Sri Lanka gấp 50 lần so với thập kỷ trước. Theo số liệu từ Bộ Tài Chính Sri Lanka, các khoản vay từ Trung Quốc đã lên tới 490 triệu USD vào năm 2012, gấp 50 so với năm 2002 và gấp hơn hai lần các khoản vay từ Hoa Kỳ cùng các đồng minh và các tổ chức tài chính (khoảng 211 triệu USD). Các khoản đầu tư khác cũng đã tăng hơn 4 tỷ USD trong cùng giai đoạn.

Nhận thức được tầm quan trọng của Cảng Colombo, vào tháng 11/2014, Trung Quốc đã ký với Sri Lanka đồng xây dựng Dự án Thành Phố Thành phố Cảng Colombo (CPC) trị giá 1,4 tỷ USD - khoản đầu tư nước ngoài lớn nhất tại Sri Lanka. Giai đoạn một về cải tạo hạ tầng do China Communications Construction Company (CCCC) thực hiện. Dự án sẽ kết nối Cảng Colombo với phức hợp các trung tâm thương mại, khách sạn, căn hộ, các cơ sở giáo dục, y tế, công viên giải trí, …. trên một khu vực rộng 233 hecta. Kỳ vọng sẽ thay đổi bộ mặt cơ sở hạ tầng (CSHT) và biến Colombo trở thành trung tâm trung chuyển và thu hút đầu tư, dự kiến thu hút tới 13 tỷ USD đầu tư khi hoàn thành.

CPC là một trong những dự án chủ chốt dọc theo Con đường tơ lụa trên biển và giúp tăng cường vai trò chiến lược của Sri Lanka đối với sáng kiến của Trung Quốc. Đại sứ Sri Lanka tại Trung Quốc Karunasena Kodituwakku tin rằng Colombo sẽ trở thành một trung tâm tài chính của Nam Á, Đông Nam Á và Trung Đông. “Cảng quan trọng nhất khu vực Nam Á sẽ là cảng ở Colombo hoặc một cảng khác tại Sri Lanka”.

Tuy nhiên, dù có triển vọng và vai trò rất quan trọng, vào tháng 3/2015, Dự án CPC đã bị tạm dừng bởi chính quyền của Tổng thống mới tại Sri Lanka. Dự án được mở lại vào 12/2015 giữa nhiều luồng tranh luận trái chiều.


Bản đồ: Tăng cường liên nối kết: Guangdong - Hong Kong - Macau và Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21. Nguồn: Guangdong Provincial Department of Communications, thực hiện bởi HKTDC Research

Các thách thức của Dự án

Việc khởi động lại dự án Thành phố Cảng Colombo đang đặt chính quyền Sri Lanka vào bốn thách thức lớn, dẫn đến tình thế đầy khó xử.

Thứ nhất là vấn đề chủ quyền: việc tiếp tục dự án CPC sẽ giúp Trung Quốc kiểm soát được một điểm chiến lược quan trọng thông qua các điều khoản xâm phạm vào chủ quyền của Sri Lanka. Theo Hiệp định được ký kết giữa Trung Quốc và Chính phủ của Cựu Tổng thống Mahinda Rajapaksa, sau khi cải tạo hạ tầng cho dự án, Trung Quốc sẽ có toàn quyền sở hữu đối với 233 hecta đất tại dự án. Trong quá trình đàm phán sau này, Chính phủ mới của Sri Lanka chỉ chấp nhận quyền sở hữu của Trung Quốc trên 20 hecta và cho thuê 88 hecta đất tại dự án trong 99 năm.

Quan trọng hơn, điều khoản này không đòi hỏi Trung Quốc phải giúp đỡ Sri Lanka phát triển các cơ sở hạ tầng trên phần đất do Sri Lanka kiểm soát (115 hecta). Chỉ cần hoàn thành cải tạo hạ tầng là Trung Quốc sẽ có quyền quản lý hoàn toàn đối với 108 hecta/233 hecta dự án. Chính vì điều khoản quá bất lợi, nên Thứ trưởng Bộ Ngoại giao Sri Lanka Harsha De Silva cũng nói đây là vấn đề cần giải quyết dù dự án sẽ tiếp tục. “Chúng tôi không muốn dừng dự án, nhưng chúng tôi cần xem lại các khu vực mà chính phủ Sri Lanka đã giải tỏa mặt bằng.”

Chính phủ Sri Lanka cũng sẽ khó quản lý cách Trung Quốc sử dụng cảng. 10/2014, một tàu ngầm điện - diesel lớp Tống và một tàu chiến hỗ trợ tàu ngầm Type 925 đã neo đậu tại South Container Terminal phía Nam thành phố Colombo (do CMHI Trung Quốc quản lý). Sau đó vài tuần, một tàu ngầm lớp Tống khác tiếp tục đậu tại đây. Trong cả hai lần, Trung Quốc đều vi phạm các giao thức an ninh của Sri Lanka khi không cập bến vào các Cảng do Chính quyền Sri Lanka quy định cho tàu quân sự và cũng không nhận được sự chấp thuận neo đậu tại cảng khác.

Hiệu quả kinh tế và khả năng sinh lời là vấn đề nan giải thứ hai. Hàng loạt dự án do Trung Quốc đầu tư tại Sri Lanka đang hoạt động thiếu hiệu quả, thậm chí là thua lỗ. Trong đó nổi bật lên hai ví dụ là Cảng Hambantota và sân bay quốc tế Mahinda Rajapaksa. Hambantota là một trong hai cảng nước sâu quan trọng nhất trên Con đường Tơ lụa trên biển đi qua Ấn Độ Dương và nằm trong chiến lược phát triển “five-hub” (năm trung tâm) của Sri Lanka. Hambantota được xây dựng vào 2010, trị giá 306 triệu USD, 85% từ Eximbank Trung Quốc với lãi suất cố định 6,3%. 2014, Trung Quốc tiếp tục hỗ trợ xây dựng dự án mở rộng hơn 1 tỉ USD. 4/7 cầu cảng do Trung Quốc thuê, CMHI và CCCC chiếm 85% cổ phần tại dự án. Nhưng dù có vị trí chiến lược và được đầu tư lớn, tính đến tháng 6/2015, vẫn chưa thể chia cổ tức như đã hứa và vẫn chưa thu hút được đầu tư dù đã tuyên bố là “cảng tự do” vào 6/2013. Theo Bộ trưởng Hàng hải và Vận chuyển (Minister of Port and Shipping), Cảng Hambantota lỗ khoảng 5 triệu USD vào 2012, và hiện đang được duy trì từ lợi nhuận của Cảng Colombo. Còn sân bay quốc tế Mahinda Rajapaksa (vốn đầu tư 209 triệu USD) đã lỗ gần 20 triệu USD trong năm 2014. Trong khi từ năm 2013, lãi suất đầu tư đã tăng từ 1,3% lên 6,3%.

Bẫy nợ do chi phí gia tăng và lãi suất cao cũng là một lo ngại khác. Theo tính toán của Shirajiv Sirimane đăng trên Sunday Observer 3/2014 dựa trên thông tin từ các quan chức tại dự án Thành phố Cảng Colombo, giai đoạn cải tạo hạ tầng ban đầu gồm giải tỏa và san lấp mặt bằng sẽ tốn tới 1,9 tỷ USD, tăng thêm 35% so với tính toán 1.4 tỷ USD ban đầu.  Lý do là vì “hỗ trợ” tài chính của Trung Quốc có lãi suất khá cao (3-6% cho dài hạn, 2% cho ngắn hạn) so với WB và ADB (lãi suất chỉ khoảng 0,25% - 2% cho ngắn - dài hạn). Vào tháng 3/2015, các quan chức của Dự án tiếp tục cảnh báo về sự gia tăng chi phí triển khai dự án do việc đình chỉ xây dựng, khiến cho nghi ngờ về khả năng chi trả của chính phủ Sri Lanka ngày càng tăng lên. Khả năng chi trả của Sri Lanka hiện rất hạn chế do nguồn thu chính phủ giảm và các dự án đầu tư không mang lại lợi nhuận như mong muốn. Thêm vào đó, đầu tư thiếu hiệu quả còn khiến Sri Lanka khó nhận được hỗ trợ tài chính từ các thể chế quốc tế do không đáp ứng được các yêu cầu về thu hồi vốn đầu tư. Chính phủ Sri Lanka đã từng liên hệ IMF để xin hỗ trợ cho một số khoản vay của chính phủ tiền nhiệm, nhưng đã không nhận được hồi đáp. Còn WB thì Sri Lanka sẽ khó có thể tiếp cận do CCCC (nhà thầu dự án) đang bị WB cấm tham gia các dự án do WB đầu tư đến 2017 vì hành vi tham nhũng (cùng hàng loạt công ty Trung Quốc khác). Do đó, dù nợ công hiện vẫn ở mức tương đối an toàn là 36 tỷ USD (2014), nhưng nếu các dự án tiếp tục thất bại thì Sri Lanka khó có thể chi trả cho những khoản nợ của mình. 

Sri Lanka sẽ phải lựa chọn giữa: (i) phụ thuộc, và bị kéo theo kịch bản mà Tổng thống Sirisena nói trong tuyên ngôn tranh cử về bẫy nợ là “Quốc gia của chúng ta đang trở thành thuộc địa và chúng ta sẽ trở thành nô lệ”, hoặc đơn giản là (ii) bỏ trống phần đất của mình tại dự án vì không đủ tiền đầu tư và lãng phí cả chi phí lẫn mặt bằng đã cải tạo hạ tầng. 

Cuối cùng là vấn đề môi trường. Theo các tuyên bố chính thức từ chính phủ Sri Lanka thì vấn đề môi trường là thách thức chính dẫn đến lý do tạm hoãn của Dự án. Chính phủ mới của Tổng thống Maithripala Sirisena đã cho ngừng thi công dự án này vì không thực hiện Đánh giá Tác động môi trường (Environmental Impact Assessment) Khi mở lại vào tháng 12/2015, chính phủ Sri Lanka tuyên bố đã thực hiện xong “các đánh giá và thủ tục cần thiết”. Tuy nhiên, động thái này không thể xoa dịu sự phản đối. Các nhà nghiên cứu và vận động môi trường cho rằng việc cải tạo hạ tầng và xây dựng Thành phố Cảng Colombo chắc chắn sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng tới rặng san hô và nguồn cá trong khu vực. Trung tâm Tư pháp Môi trường (Centre for Environmental Justice) cũng đã đệ trình hồ sơ kiện lên tòa án để dừng dự án do các tác động tiêu cực của nó đến môi trường vùng biển Sri Lanka. Phó Tổng trưởng lý (Deputy Solicitor General) nhấn mạnh, cho dù có tiếp tục dự án thì cũng phải đóng Hợp đồng hiện tại và ký Hợp đồng mới với Cơ quan Phát triển Thành phố (Urban Development Authority - UDA).

Thế lưỡng nan của Sri Lanka

Với những thách thức kể trên, việc triển khai dự án Thành phố Cảng Colombo dường như không mang lại lợi ích cho Sri Lanka. Thực chất, Chính phủ Sri Lanka đang rơi vào thế lưỡng nan. Tiếp tục không đảm bảo lợi ích, nhưng lại không thể dừng lại. Trung Quốc hiện là nguồn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) lớn nhất của Sri Lanka cũng như cung cấp hàng loạt khoản vay phát triển cho nước này. Vào tháng 11/2015, Bộ trưởng Bộ Tài chính Sri Lanka Ravi Karunanayake cho biết thông qua Eximbank và các ngân hàng khác, Trung Quốc đã đầu tư khoảng 6 tỷ USD vào Sri Lanka trong vài năm qua. Nếu hủy dự án thì sẽ ảnh hưởng đến quan hệ với Trung Quốc, chưa kể phải đền bù hợp đồng, mà nhiều điều khoản có thể vẫn chưa được chính phủ công khai. Hiện tại, CCCC tuyên bố mỗi ngày mất 380.000 USD tại Colombo, nên Sri Lanka sẽ phải chi trả khoản đền bù lớn hơn nhiều nếu muốn hủy dự án.

Tại họp báo vào tháng 12/2015 về việc mở lại dự án Thành phố Cảng Colombo, Người phát ngôn Chính phủ Rajith Senaratne nói rằng Chính phủ Sri Lanka đã quyết định sẽ dỡ bỏ lệnh hoãn và cho phép Trung Quốc tiếp tục triển khai xây dựng sau khi việc tái đàm phán về hợp đồng với Bắc Kinh thất bại. “Chúng tôi đã quyết định sẽ tiếp tục với dự án vì không thể hủy nó giữa chừng”.

Việc bắt buộc phải tiếp tục thúc đẩy một dự án không đảm bảo lợi ích kinh tế, trong khi lại tác động tiêu cực tới chủ quyền và môi trường, làm suy giảm uy tín chính trị và rắc rối thêm các quan hệ đối ngoại rõ ràng cần phải có một giải pháp hợp lý. Để tránh phụ thuộc Trung Quốc, giảm xâm phạm chủ quyền và phát triển cảng, Sri Lanka rất có thể sẽ mời thêm một nước thứ ba tham gia vào phần đất của mình. Và quốc gia thứ ba có thể là Ấn Độ. Nhận định này được củng cố dựa trên các sự kiện và hành động của Chính phủ Sri Lanka trong thời gian gần đây.

Giới quan sát nói nhiều về việc tạm dừng xây dựng dự án Thành phố Cảng Colombo, diễn ra sau chuyến công du đến Ấn Độ của Tổng thống Sirisena. Kết quả của chuyến đi là việc kí kết nhiều thỏa thuận, trong đó bao gồm việc Thủ tướng Ấn Độ Modi dành thêm mức tín dụng 318 triệu USD cho Colombo để mở rộng ngành đường sắt và hai nước đã đạt thỏa thuận cùng nhau phát triển các ngành than, dầu khí của Sri Lanka và phát động một lực lượng đặc trách chung về kinh tế biển.

Ngoại trưởng Sri Lanka từng nhấn mạnh về việc duy trì quan hệ tốt với cả Trung Quốc, Ấn Độ và Mỹ. Sri Lanka xem Trung Quốc là một người bạn và đồng minh quan trọng, Ấn Độ là người láng giềng và anh cả, và Mỹ như một trọng tâm quyền lực quan trọng. Nhưng nếu kéo Mỹ vào thì chắc chắn sẽ làm phiền lòng cả Trung Quốc và Ấn Độ. Trong khi sự gần gũi về địa lý và quan hệ truyền thống khiến việc đưa Ấn Độ vào trở nên dễ dàng hơn.

Hoặc trong sự kiện tàu ngầm Trung Quốc neo đậu tại South Container Terminal vào tháng 9/2014. Ngay sau khi có thông tin, chính phủ Sri Lanka đã ngay lập tức đảm bảo rằng họ sẽ không làm “bất cứ gì đi ngược lại các lợi ích an ninh của Ấn Độ”. Tư lệnh hải quân Sri Lanka cũng phủ nhận sự hiện diện quân sự của Trung Quốc trên lãnh thổ của họ và “sẽ không bao giờ thỏa hiệp trên an ninh quốc gia của Ấn Độ”. Chính quyền Sri Lanka thậm chí đã định đưa ra biện pháp cấm các tàu ngầm hiện diện tại các cảng của nước này. Tháng 2/2015, trong chuyến thăm Bắc Kinh, Ngoại trưởng Sri Lanka Mangala Samaraweera đã nhấn mạnh rằng Sri Lanka sẽ không cho phép các tàu ngầm Trung Quốc đậu tại các cảng của họ.

Kẹt giữa hai cường quốc đang lên tại châu Á, hơn ai hết, Sri Lanka hiểu rằng sự hiện diện của Trung Quốc ở Colombo sẽ khiến Ấn Độ (và Mỹ) khó chịu. Colombo hiện là trạm trung chuyển cho 13% hàng hóa của Ấn Độ. Sự phụ thuộc của Ấn Độ vào tuyến đường biển qua Sri Lanka sẽ không để Ấn Độ ngủ yên khi Trung Quốc đang hiện diện và có thể điều chuyển lực lượng quân sự tại đây. Việc dừng dự án đã thể hiện thái độ cân bằng trong quan hệ với Trung - Ấn, nhưng việc tiếp tục dự án khiến Sri Lanka phải đưa ra một giải pháp làm hài lòng Ấn Độ. Giữa một Ấn Độ láng giềng với các liên kết mạnh mẽ về văn hóa và lịch sử và Trung Quốc - một người bạn tốt, một đối tác chiến lược và là nhà đầu tư chính, lựa chọn sắp tới của Sri Lanka sẽ rất khó khăn.

Vũ Thành Công, Nghiên cứu viên thuộc Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học KHXH&NV, ĐHQG TP. Hồ Chí Minh.

Bài viết thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link bài viết, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.