Tại Hội nghị Cấp cao Đông Á lần thứ 9 tổ chức tháng 11/2014 tại Myanmar, Tổng thống Indonesia (khi đó mới đắc cử) Joko Widodo chính thức công bố sáng kiến Trục biển toàn cầu (Global Maritime Fulcrum - GMF) của Indonesia mà ông và các cộng sự đã từng đề cập trong những dịp khác nhau. Với sáng kiến này, Indonesia sẽ theo đuổi một chiến lược hoàn toàn mới so với người tiền nhiệm, lấy biển cả làm trung tâm phát triển kinh tế, bảo vệ an ninh, và xây dựng văn hóa. Chiến lược này là bước chuyển mạnh mẽ, nhưng phù hợp, bởi Indonesia là xứ sở vạn đảo với đường biển trải dài cả ở Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương.

Trở về với Biển

Cấu thành từ hơn 17.500 hòn đảo lớn nhỏ và diện tích biển trải dài khoảng 92.000 km2 giữa Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, Indonesia là một quốc gia quần đảo rộng lớn trên thế giới. Trong nhiều năm qua, hầu hết các hoạt động và đặc tính kinh tế, xã hội, và an ninh quốc phòng đều chịu ảnh hưởng sâu sắc từ đặc tính này.

Về kinh tế, hệ thống giao thông vận tải Indonesia chịu sự chi phối mạnh của đặc tính quốc gia quần đảo. Kết nối giao thông giữa các đảo của Indonesia chủ yếu theo đường hàng không và đường biển. Số liệu cho thấy Indonesia có hơn 1.200 cảng biển kết nối giữa các đảo, con số dù nhiều đối với một quốc gia, song khá ít ỏi so với nhu cầu kết nối hơn 17.500 đảo trên cả nước. Trong khi đó, việc xây dựng hệ thống hải cảng, sân bay tương đối phức tạp, đòi hỏi chi phí xây dựng và duy tu bảo dưỡng cao. Do vậy, trong nhiều năm qua, hạ tầng giao thông của Indonesia tương đối kém phát triển, đặc biệt với những tuyến giao thông kết nối các đảo lớn ở phía Tây với khu vực phía Đông xa xôi.

Mặt khác, ước tính có tới 70% hoạt động thương mại thế giới hiện nay diễn ra tại khu vực Châu Á – Thái Bình Dương, với 45% trong số đó đi qua các vùng biển của Indonesia. Nếu khai thác triệt để trên tất cả các ngành như vận chuyển hành khách, hàng hóa, dầu khí, đánh bắt v.v... thì nguồn thu ngân sách dựa vào kinh tế biển của Indonesia có thể đạt tới 554 tỷ USD mỗi năm, tương đương hơn 60% GDP Indonesia hiện nay.

Về an ninh quân sự, vùng biển của Indonesia tiếp xúc với 10 nước khác nhau (Indonesia không coi Trung Quốc là nước tiếp giáp), nằm giữa hai đại dương lớn là Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, giữa Châu Á và Châu Úc). Đặc điểm này khiến Indonesia dễ bị tổn thương trước những thách thức an ninh truyền thống cũng như phi truyền thống trên biển; đặc biệt trong bối cảnh năng lực hải quân và không quân Indonesia được đánh giá là còn lạc hậu, chưa đáp ứng được các nhiệm vụ tuần duyên, kiểm soát. Những hoạt động gây căng thẳng của Trung Quốc tại vùng nước Natuna, vốn được người Indonesia coi là khu vực đánh bắt thủy sản truyền thống của mình, là những dấu hiệu rõ ràng cho thấy Indonesia cần một cách tiếp cận an ninh khác so với những thập kỷ gần đây, khi lĩnh vực an ninh chủ yếu tập trung giải quyết các mâu thuẫn nội bộ trong nước.

Về xã hội, phân hóa giữa khu vực phía Tây phát triển hơn với phần phía Đông nghèo khó và hạ tầng yếu kém của Indonesia ngày càng gia tăng. Phân hóa giàu nghèo gián tiếp tạo nên những mâu thuẫn xã hội trong lòng Indonesia. Một trong những nguyên nhân khiến phân hóa ngày càng rõ là việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng không đồng nhất, chỉ tập trung ở các vùng thành phố và các đảo trung tâm.

Trong bối cảnh đó, Tổng thống Jokowi, người xuất thân từ tầng lớp bình dân nên hiểu rõ những vấn đề trong nước, đã quyết tâm tập trung giải quyết các vấn đề nội tại để đẩy mạnh phát triển kinh tế trong nước, chấn hưng luật pháp, và đảm bảo phát triển công bằng giữa các vùng miền. Ý tưởng này dẫn đến việc ra đời của sáng kiến Trục biển toàn cầu, theo đó Indonesia sẽ nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xây dựng một nền văn hóa biển, kinh tế biển, cũng như an ninh và đối ngoại trên biển.

Dù được coi là sáng kiến của Tổng thống Jokowi năm 2014, nhưng ý tưởng phát triển biển của Indonesia đã có gốc rễ lâu đời. Từ ngay tuyên bố độc lập năm 1945, Indonesia đã đưa ra định hướng xây dựng quốc gia dựa trên nền tảng phát triển về biển. Tuyên bố Djuanda năm 1957 của cựu Tổng thống Soekarno đã khẳng định việc thống trị vùng biển là điều kiện tiên quyết để xây dựng quốc gia vững mạnh. Trong giai đoạn sau đó, Indonesia đã nỗ lực chuẩn bị hồ sơ để được công nhận là quốc gia quần đảo theo tiêu chuẩn của Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS).

Sáng kiến GMF

Tại Hội nghị Cấp cao Đông Á tháng 11/2014, Jokowi đã nêu lên khái niệm GMF với 5 trụ cột. Thứ nhất, xây dựng lại nền văn hoá biển của Indonesia. Là một quốc gia được tạo thành từ 17.000 hòn đảo, người Indonesia phải tự nhìn nhận mình và tự nhận ra rằng bản sắc, thịnh vượng và tương lai của mình được quyết định bởi cách mà nước này quản lý các đại dương. Thứ hai, Indonesia sẽ bảo vệ và quản lý tài nguyên biển, trong đó tập trung vào việc thiết lập chủ quyền đối với các thực phẩm có xuất xứ từ biển, thông qua việc phát triển ngư nghiệp v.v... Tài nguyên biển của Indonesia sẽ phục vụ cho lợi ích của người dân Indonesia.

Thứ ba, Indonesia sẽ ưu tiên phát triển cơ sở hạ tầng và kết nối trên biển bằng cách xây dựng các trạm thu phí trên biển và cảng biển nước sâu, đồng thời cải thiện ngành công nghiệp vận chuyển, hậu cần và du lịch biển. Thứ tư, thông qua ngoại giao biển, Indonesia kêu gọi tất cả đối tác của mình cùng hợp tác hàng hải. Các bên sẽ cùng nhau xử lý các nguyên nhân gây nên xung đột trên biển, chấm dứt xâm phạm chủ quyền, tranh chấp lãnh thổ, cướp biển và ô nhiễm môi trường. Biển giúp các quốc gia đoàn kết chứ không chia rẽ. Và thứ năm, là một quốc gia với vai trò là cầu nối giữa hai đại dương, Indonesia phải xây dựng sức mạnh quốc phòng trên biển của mình. Quan trọng không chỉ là bảo vệ chủ quyền và tài nguyên biển của mình mà còn giữ trách nhiệm bảo vệ an toàn vận chuyển và an ninh biển.

Tên gọi “Trục biển toàn cầu” thường làm người nghe lầm tưởng về một tuyến đường cụ thể. Thực tế, GMF là sáng kiến có tính tư tưởng, chiến lược tổng thể đối với sự phát triển toàn diện của Indonesia trong những năm tới theo hướng chú trọng phát triển kinh tế, an ninh quốc phòng và đối ngoại trên biển. Tuy nhiên, GMF cũng được gắn với những hoạt động cụ thể theo đúng tinh thần thực dụng của Tổng thống Jokowi. Ví dụ, Indonesia đã lập kế hoạch xây dựng và sửa chữa 24 cảng biển nhằm tăng cường khả năng kết nối trong nội bộ trong những năm tới đây. Do vậy, có thể coi mọi hoạt động liên quan đến phát triển biển của Indonesia đều có thể coi là một phần của GMF. Ngược lại, thành công hay thất bại của GMF không bị bó buộc bởi kết quả của một dự án cụ thể nào.

Những hệ lụy khu vực

GMF có tính hướng nội rõ ràng, tập trung xây dựng và phát triển Indonesia thành một cường quốc biển, cả về an ninh quốc phòng, kinh tế, và các giá trị văn hoá. Tuy nhiên, trong thời đại toàn cầu hóa và tùy thuộc lẫn nhau, đồng thời việc triển khai một sáng kiến tầm chiến lược như GMF đòi hỏi nguồn vốn đầu tư, hợp tác bên ngoài rất lớn do nguồn lực nội tại của Indonesia không thể đáp ứng nổi. Do đó, sáng kiến Trục biển có tác động tới quan hệ đối ngoại của Indonesia và hợp tác trong khu vực theo nhiều chiều hướng khác nhau.

GMF được đặt trong một chính sách đối ngoại thực dụng, chú trọng thúc đẩy các lợi ích kinh tế và an ninh quốc phòng trước mắt. Chính sách này có thể đưa Indonesia dịch chuyển toàn diện, gần hơn tới các nước phương Tây như Mỹ và Nhật Bản trước hết về kinh tế rồi đến lĩnh vực quốc phòng. Việc Jokowi phá bỏ nguyên tắc truyền thống thăm các nước láng giềng để đến các cường quốc phát triển hơn trong những ngày đầu nhậm chức cho thấy rõ ý đồ của nước này. Tại Nhật, Indonesia đã đạt được những kết quả cụ thể như thiết lập Diễn đàn biển song phương. Jokowi cũng mời các công ty Nhật tích cực làm ăn với Indonesia, đặc biệt trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng, thúc đẩy hơn nữa hợp tác kinh tế giữa hai nước. Cho đến nay, Nhật đã cam kết đầu tư hơn 10 tỷ USD vào Indonesia trong thời gian tới. Mỹ tuy chưa cam kết mạnh ở Indonesia về lĩnh vực kinh tế, song hợp tác quốc phòng giữa hai nước có nhiều cơ sở phát triển, đặc biệt khi Mỹ tiếp tục thực hiện chính sách tái cân bằng ở Châu Á, coi Indonesia là một đối tác mới quan trọng của Mỹ ở Đông Nam Á.

Trong khi đó, quan hệ Indonesia - Trung Quốc phức tạp hơn do Indonesia muốn nhận các khoản đầu tư tài chính khổng lồ từ Trung Quốc cho kế hoạch phát triển hạ tầng và tăng cường hợp tác kinh tế song phương nói chung, song ít nhiều e ngại về an ninh do đòi hỏi chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông lại có phần chồng lấn vùng biển do Indonesia tuyên bố chủ quyền từ lâu.

Hợp tác kinh tế giữa Indonesia và Trung Quốc ở cấp vĩ mô tương đối thuận lợi. Indonesia đã nhận được cam kết đầu tư 20 tỷ USD từ Trung Quốc và mong muốn nhận được nguồn tài chính từ “Quỹ Con đường Tơ lụa” do Trung Quốc khởi xướng và đóng góp tới 40 tỷ USD. Ngay từ tháng 11/2014, Indonesia và Trung Quốc đã ký thỏa thuận cho phép Trung Quốc tiến hành thi công 12 trong tổng số 24 dự án cảng biển của Indonesia trong sáng kiến GMF.

Tuy nhiên, ở cấp độ thực địa, khi đưa vào triển khai thực tiễn, các dự án của Trung Quốc ở Indonesia có thể sẽ gây bất bình với người dân địa phương do các tiêu chuẩn và chất lượng thấp như đã từng xảy ra ở nhiều dự án nước ngoài của Trung Quốc ở khắp nơi trên thế giới.

Đối với ASEAN, lập trường của Indonesia tới nay vẫn chưa rõ ràng. Dù Indonesia một mặt vẫn tuyên bố ASEAN và khu vực Đông Nam Á nói chung là một bộ phận quan trọng trong chính sách đối ngoại của Indonesia, việc triển khai quan hệ đối ngoại dưới thời Jokowi trong thời gian qua cho thấy một bức tranh thực tiễn khác. Nhìn xa hơn, trong giai đoạn tranh cử, Jokowi thẳng thắn tuyên bố nếu việc can dự của Indonesia trong giải quyết tranh chấp ở Biển Đông không đem lại kết quả thì không nhất thiết phải can dự.

Tuy nhiên, kinh nghiệm từ nhiều thế hệ lãnh đạo các nước Đông Nam Á trước đây cho thấy, dù tham vọng lớn đến đâu, các nước Đông Nam Á sẽ nhận thức được vai trò và giá trị của hợp tác khu vực trong việc thúc đẩy vị thế của từng quốc gia trên trường quốc tế. Do vậy, không loại trừ việc Indonesia sẽ trở lại với “quỹ đạo” hợp tác ở Đông Nam Á trong những năm tới đây.

Kết luận

Những động thái bước đầu của tiến trình thực hiện sáng kiến GMF cho thấy Indonesia dưới thời Tổng thống Jokowi đang khởi động một quá trình “đổi mới” trên cơ sở thực dụng, tập trung hơn vào phát triển kinh tế hướng nội, thắt chặt luật pháp, và xây dựng nền văn hóa lấy biển làm yếu tố trung tâm. Quá trình này chắc chắn tác động sâu rộng đến đường lối đối ngoại của Indonesia và dẫn đến những hệ lụy kinh tế và an ninh trong khu vực. Tuy nhiên, đây sẽ là một quá trình lâu dài với nhiều thách thức. Lịch sử cho thấy, để phát huy vai trò của mình trên trường quốc tế, các nước Đông Nam Á vẫn cần củng cố quan hệ giữa các nước trong khu vực, đặc biệt duy trì cam kết và nâng cao vai trò của ASEAN. Tham vọng của Jokowi khó có khả năng đưa Indonesia thoát khỏi quy luật này.

Tuấn Hà (Học viện Ngoại giao)