Phạm Duy Thực[1] và Đào Thị Thanh Yến[2]

Sự chuyển động của kiến trúc an ninh khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương diễn ra sôi động. Các nước lớn cạnh tranh gay gắt, tăng cường tập hợp lực lượng, dẫn đến sự hình thành các dàn xếp hợp tác mới nổi như Bộ Tứ (QUAD) và dàn xếp an ninh ba bên Anh-Úc-Mỹ (AUKUS). Các dàn xếp này tồn đại đan xen với các thiết chế an ninh đa phương do ASEAN dẫn dắt, các liên minh quân sự song phương “trục và nan hoa” của Mỹ và các hợp tác nhóm như Khối Hiệp ước an ninh quân sự Úc-New Zealand-Mỹ (ANZUS) và Hiệp ước phòng thủ Ngũ cường (sau đây gọi tắt là Hiệp ước Ngũ cường). Trong đó, Hiệp ước Ngũ cường - gồm 5 quốc gia là Vương quốc Anh, New Zealand, Malaysia, Singapore và Úc, là một trong các cơ chế hợp tác an ninh nhóm ra đời từ thời kỳ Chiến tranh Lạnh còn tồn tại và hoạt động ở khu vực. Hợp tác của Hiệp ước Ngũ cường tuy không ồn ào nhưng khá hiệu quả và có vai trò nhất định đối với hợp tác an ninh khu vực, đặc biệt là đối với các nước thành viên.

Mặc dù Vương quốc Anh và Úc đang tích cực tham gia vào việc định hình cấu trúc an ninh khu vực, nhất là AUKUS, nhưng hợp tác an ninh của Hiệp ước Ngũ cường không được thúc đẩy mạnh mẽ hơn để trở thành thành một liên minh quân sự như ANZUS hoặc dàn xếp an ninh thương mại vũ khí, khí tài như AUKUS. Vì sao như vậy?

Hợp tác Ngũ cường thoải mái và phù hợp

Hiệp ước Ngũ cường ra đời năm 1971 trong bối cảnh Vương quốc Anh rút khỏi khu vực Đông Nam Á, hoạt động như một cơ chế tham vấn giữa năm quốc gia thành viên, đảm bảo an ninh cho Singapore và Malaysia và xây dựng lòng tin giữa hai quốc gia này. Về bản chất, Hiệp ước Ngũ cường không được coi là một liên minh quân sự chính thức như Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO), Tổ chức Hiệp ước Đông Nam Á (SEATO) và ANZUS. Hiệp ước Ngũ cường không ràng buộc, chỉ mang tính chất tham vấn lỏng lẻo, giới hạn ở cam kết rằng năm nước thành viên sẽ tham khảo biện pháp được tiến hành ​​trong trường hợp có một cuộc tấn công hoặc đe dọa chống lại Malaysia hoặc Singapore, song không cam kết can thiệp quân sự, thậm chí khi Malaysia và Singapore bị tấn công vũ trang. Theo Peter Ho, cam kết này cung cấp một biện pháp răn đe tâm lý, đảm bảo an ninh cho hai nước Đông Nam Á này. Trên thực tế, Hiệp ước Ngũ cường là một tập hợp các Thỏa thuận về Quy chế Lực lượng song phương (SOFA) riêng rẽ của Malaysia và Singapore lần lượt với Vương quốc Anh, Úc và New Zealand.^[3]

Hợp tác của Hiệp ước Ngũ cường tập trung chủ yếu vào các cuộc tập trận chung giữa các nước thành viên. Các cuộc tập trận bắt đầu từ tập trận phòng không cường độ thấp, dần được mở rộng ra các cuộc tập trận thường xuyên trên bộ và trên biển vào những năm 1980 và về sau hợp thành các cuộc tập trận chung kết hợp, mở rộng ra chống các mối đe dọa phi truyền thống như khủng bố, cướp biển, buôn lậu ma tuý, cứu trợ thiên tai trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của Malaysia và Singapore.

Trải qua hơn 50 năm tồn tại, quy mô các cuộc tập trận chung của Hiệp ước Ngũ cường dần được củng cố, bổ sung và điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tế. Năm 2020, Bộ trưởng Quốc phòng Hiệp ước Ngũ cường đánh giá sự hiệu quả của Hiệp ước Ngũ cường, cho rằng trọng tâm vẫn nhằm tạo thêm sự răn đe để bảo vệ Malaysia và Singapore trước các cuộc chiến tranh thông thường, song việc mở rộng thảo luận và tập trận về hỗ trợ nhân đạo, cứu trợ thảm họa, chống khủng bố và an ninh biển thích hợp với môi trường an ninh ngày càng phức tạp ở khu vực. Hiệp ước Ngũ cường tiếp tục cam kết đối với ba nguyên tắc sáng lập, gồm: duy trì tính phù hợp, tự vệ và phát triển với “tốc độ thoải mái cho tất cả”.^[4] Nói cách khác, tôn chỉ của Hiệp ước Ngũ cường đề cao các nguyên tắc tự vệ, hợp tác thật sự và minh bạch, ít đe dọa và kích động sự nhạy cảm và tâm lý nghi kỵ, tiêu cực về hợp tác quân sự trong khu vực, tránh tạo thành khối quân sự đe doạ nghiêm trọng đến an ninh và sự sinh tồn của các nước, đặc biệt là các nước láng giềng ở Đông Nam Á.^[5]

Không phải là trọng tâm ưu tiên của các nước thành viên

Mặc dù Hiệp ước Ngũ cường tạo cơ hội tăng cường hợp tác an ninh, tăng cường năng lực và phối hợp chung, song không phải là ưu tiên hàng đầu trong chính sách an ninh của các nước thành viên.

Văn bản chiến lược toàn cầu của Vương quốc Anh năm 2021 khẳng định Vương quốc Anh tăng cường hiện diện tích hợp ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương và đây là cam kết lâu dài cùng với các các đối tác song phương và đa phương ở khu vực, trong đó có Hiệp ước Ngũ cường.[6] Tuy nhiên, Chiến lược toàn cầu năm 2021 cũng cho thấy Hiệp ước Ngũ cường không phải là ưu tiên cao của Vương quốc Anh. Vương quốc Anh coi quan hệ đồng minh và đối tác chiến lược với Mỹ là quan trọng nhất; các nước láng giềng và đối tác ở châu Âu là thiết yếu; đầu tư sâu vào các nước đối tác như Úc, Canada và New Zealand dựa trên cơ sở chia sẻ chung về lịch sử, giá trị và kết nối nhân dân thông qua khối Thịnh vượng chung. Tại khu vực Đông Á, Vương quốc Anh có quan hệ gần gũi nhất với Nhật Bản, tiếp đó là Hàn Quốc và các nước Indonesia, Việt Nam, Malaysia và Singapore.[7]

Với Úc, Hiệp ước Ngũ cường mang lại thêm chỗ đứng chiến lược cho nước này ở khu vực, song Hiệp ước Ngũ cường chỉ là một phần trong hợp tác an ninh của Úc ở khu vực Đông Nam Á. Sách Trắng Quốc phòng năm 2016 của Úc chỉ ra rằng Úc đặt ưu tiên cao nhất vào liên minh quân sự với Mỹ và các cơ chế an ninh do Mỹ dẫn dắt, như ANZUS và liên minh tình báo Ngũ nhãn (Five-Eyes) giữa Anh, Canada, Mỹ, New Zealand và Úc; tiếp đến là hợp tác an ninh ở khu vực xung quanh nước Úc, đặc biệt là với New Zealand, Indonesia và Nam Thái Bình Dương. Hiệp ước Ngũ cường tạo thêm sợi dây kết nối an ninh của Úc với Đông Nam Á bên cạnh thiết chế ADMM+ và các hợp tác an ninh song phương của Úc với các nước trong khu vực.[8]

Trong khi đó, New Zealand không hào hứng đẩy mạnh hợp tác an ninh bên ngoài khu vực Nam Thái Bình Dương vì New Zealand chủ yếu tập trung vào bảo vệ an ninh xung quanh nước này. Sách Trắng Quốc phòng năm 2016 của New Zealand định hướng tầm nhìn an ninh của New Zealand đến năm 2024 cho thấy New Zealand ưu tiên cao nhất vào hợp tác an ninh với Úc và khu vực Nam Thái Bình Dương để bảo vệ vùng EEZ của nước này, khu vực Nam Thái Bình Dương và đại dương phía Nam. New Zealand cũng có các mối quan hệ hợp tác an ninh quốc tế, song New Zealand theo đuổi chính sách độc lập, hạn chế mở rộng cam kết an ninh ra bên ngoài do sức mạnh có giới hạn.[9]

Hiệp ước Ngũ cường tạo cơ hội cho Malaysia và Singapore được đào tạo, nâng cao năng lực và tính chuyên nghiệp của lực lượng vũ trang các nước này thông qua các cuộc tập trận và trao đổi định kỳ. Song hai nước này theo đuổi cách tiếp cận “phòng bị nước đôi” (hedging), đa dạng hoá các hình thức hợp tác an ninh, trong đó nhấn mạnh các thiết chế an ninh do ASEAN dẫn dắt.[10]

Sách Trắng Quốc phòng đầu tiên (năm 2020) của Malaysia khẳng định Malaysia làm sâu sắc và mở rộng các hợp tác an ninh đa tầng nấc. Hợp tác song phương và đa phương phát triển song song. Trong đó, các thiết chế ASEAN và do ASEAN dẫn dắt là nền tảng thiết yếu cho hợp tác an ninh của Malaysia với các nước láng giềng và các đối tác quốc tế khác. Trong các hợp tác an ninh nhóm thì Malaysia chú trọng hợp tác Tuần tra eo biển Malacca (MSP) giữa Indonesia, Malaysia, Singapore và Thái Lan; dàn xếp ba bên (TCA) giữa Indonesia, Malaysia và Philippines; tiếp đó mới đến Hiệp ước Ngũ cường.[11]

Chính sách quốc phòng của Singapore nhằm bảo đảm hoà bình, ổn định và bảo vệ chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ của Singapore thông qua hai trụ cột kép là ngoại giao và răn đe. Trong đó Singapore tăng cường ngoại giao quốc phòng, đặc biệt là ADMM và ADMM+. Singapore cũng hợp tác an ninh chặt chẽ với Mỹ, đặc biệt là tham gia vào mạng lưới Trung tâm hợp nhất thông tin (IFC) ở khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương của Mỹ; cung cấp địa điểm hậu cần cho hải quân của Mỹ luân phiên điều động tàu máy bay tuần tra P-8 và tàu chiến tuần duyên (LCS) của Mỹ hoạt động và hiện diện ở khu vực, gồm Biển Đông.[12] Gần đây, Singapore tập trung đẩy mạnh Đối thoại Shangri-La, thu hút sự tham dự của các bộ trưởng, quan chức quốc phòng và chuyên gia chiến lược ở khu vực để thành diễn đàn chính đối thoại không chính thức ở khu vực định hình các chuẩn mực và hợp tác an ninh ở khu vực.[13] Do vậy, Singapore tuy vẫn duy trì hợp tác của Hiệp ước Ngũ cường nhưng không đẩy mạnh cơ chế này.

Rào cản từ nước lớn và khu vực  

Bên cạnh đó, các nước thành viên Hiệp ước Ngũ cường không phải đối mặt với một mối đe doạ chung lớn đến mức đe doạ đến an ninh và sự sinh tồn của các nước này nên không thể chế hoá Ngũ cường cao hơn.

Trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược Mỹ-Trung trở nên gay gắt, thúc đẩy Mỹ tăng cường các hình thức tập hợp lực lượng mới, chủ động lôi cuốn sự tham gia của Vương quốc Anh và Úc để hình thành nên AUKUS. Song các nước Ngũ cường, đặc biệt là Vương quốc Anh và Úc vẫn tự chủ trong các dàn xếp hợp tác an ninh khác của mình mà không bị Mỹ thúc ép phải đẩy mạnh hơn để nhắm vào Trung Quốc.

Trung Quốc trỗi dậy, mang đến cơ hội hợp tác, song cũng tạo ra thách thức đối với các nước Ngũ cường, đặc biệt là việc gìn giữ trật tự dựa trên luật lệ ở khu vực, gồm ở Biển Đông. Malaysia tồn tại tranh chấp trên Biển Đông với Trung Quốc và bị Trung Quốc chèn ép. Anh, Úc, New Zealand và Singapore đều nhận diện thách thức từ việc Trung Quốc trỗi dạy hoà bình, thi hành yêu sách ở Biển Đông và phát triển thành cường quốc biển.

Các nước Ngũ cường đều chung quan điểm và lợi ích trong việc bảo vệ trật tự trên biển dựa trên luật lệ. Chiến lược An ninh biển quốc gia năm 2022 của Vương quốc Anh khẳng định thượng tôn luật pháp quốc tế, gồm UNCLOS 1982, đặc biệt là quyền tự do hàng hải và các quyền mà quốc gia ven biển được hưởng theo UNCLOS 1982.[14] Sách Trắng Quốc phòng Malaysia nêu rõ Malaysia dựa vào ngoại giao và luật pháp quốc tế để giải quyết tranh chấp trên Biển Đông.[15] Thủ tướng New Zealand Jacinda Ardern nêu lập trường của New Zealand là theo nguyên tắc thượng tôn trật tự dựa trên luật lệ và kêu gọi các nước giữ vững luật lệ để đối phó với sự quyết đoán, thách thức chuẩn mực và luật lệ quốc tế của Trung Quốc.[16] Thủ tướng Singapore Lý Hiển Long từng khẳng định thượng tôn luật pháp quốc tế và bảo vệ tự do hàng hải là hai trong ba lợi ích của Singapore ở Biển Đông (lợi ích thứ ba là ASEAN đoàn kết).[17] Trong khi đó, Sách Trắng Quốc phòng của Úc xác định trật tự dựa trên luật lệ là một trong ba trụ cột quan trọng trong chính sách an ninh, quốc phòng của nước này (cụm từ “trật tự dựa trên luật lệ” được đề cập 56 lần).[18]

Mặc dù vậy, các nước Ngũ cường đều nhận thấy sự nhạy cảm của Trung Quốc về các vấn đề an ninh nên chủ trương xử lý khéo léo quan hệ với Trung Quốc. Các nước này tránh chuyển thông điệp là hợp tác an ninh trong Hiệp ước Ngũ cường nhằm chống Trung Quốc nhằm giữ cầu hợp tác với Trung Quốc, nhất là về kinh tế, thương mại và đầu tư.[19]

Trong khi đó, việc Hiệp ước Ngũ cường thể chế hoá cao hơn ít nhiều sẽ ảnh hưởng đến vai trò của các thiết chế liên quan đến an ninh trong ASEAN như ADMM/ADMM+, ARF, EAS và gây ra nghi kỵ, chia rẽ trong ASEAN, đặc biệt là các nước xung quanh Malaysia và Singapore như Indonesia và Philippines. Vương quốc Anh, New Zealand và Úc là các nước đối thoại quan trọng của ASEAN, trong khi Malaysia và Singapore là hai nước sáng lập và có vị thế trong ASEAN nên giữ Hiệp ước Ngũ cường và thiết chế an ninh trong ASEAN bổ sung lẫn nhau hơn là loại trừ và xung đột với nhau.

Hướng đi mới phù hợp

Bên lề Đối thoại Shang-ri La tháng 6/2022, Bộ trưởng Quốc phòng các nước Malaysia, New Zealand, Singapore, Úc và Đại sứ Anh tại Singapore đã tổ chức cuộc họp của nhóm Ngũ cường.

Hội nghị là dịp các các quan chức Ngũ cường chia sẻ quan điểm tiếp tục gắn bó với Hiệp ước, hiểu được mối quan tâm của nhau, trấn an lẫn nhau về các dàn xếp an ninh mới nổi ở khu vực, trong đó một số nước Ngũ cường là thành viên, gồm QUAD và AUKUS.

Các quan chức Ngũ cường đều bày tỏ cam kết đối với Hiệp ước, cho rằng Hiệp ước vẫn duy trì sự tồn tại và giá trị của mình trong kiến trúc an ninh khu vực trong hơn 50 năm qua. Hợp tác Ngũ cường phát huy vai trò của mình trong việc thúc đẩy hợp tác an ninh, tập trận thường lệ, đối thoại và là nền tảng để tương tác trong các lĩnh vực chuyên ngành như chống khủng bố và an ninh biển.[20]

Bộ trưởng Quốc phòng Úc Richard Marles chia sẻ tại cuộc họp báo chung sau hội nghị rằng, QUAD và AUKUS có vai trò riêng và Úc cam kết với các dàn xếp đó, song Hiệp ước Ngũ cường vẫn quý giá đối với Úc.[21]

Bên cạnh đó, các quan chức Ngũ cường cũng thảo luận việc phát huy tính phù hợp (modern relevance) của Hiệp ước trong tình hình mới, gồm thúc đẩy trật tự dựa trên luật lệ ở khu vực, đặc biệt là ở Biển Đông.[22] Euan Graham nhận định về hội nghị, cho rằng bối cảnh hợp tác Ngũ cường hiện nay không thể tách rời khỏi Biển Đông, nơi mà Trung Quốc gia tăng cọ xát, tạo ra nguy cơ xâm lược và chiến tranh thông thường ở khu vực Đông Nam Á.[23]

Bộ trưởng Quốc phòng Malaysia Hishammuddin Hussein cũng nhấn mạnh việc này trong cuộc họp báo chung, cho rằng Hiệp ước Ngũ cường còn có tác dụng giúp quản lý các vụ việc căng thẳng trên Biển Đông, tránh để các vụ việc không dự tính trước vượt qua tầm kiểm soát, ví dụ như vụ việc máy bay chiến đấu J-16 của Trung Quốc chặn máy bay tuần tra P-8 của Úc ở Biển Đông (ngày 26/5/2022).[24]

Việc các quan chức Hiệp ước Ngũ cường bàn thảo về thượng tôn trật tự dựa trên luật lệ ở khu vực, gồm Biển Đông (bên cạnh việc tổ chức các cuộc tập trận thường lệ) là phù hợp và nên thúc đẩy vì phù hợp với lợi ích gia tăng của các nước Ngũ cường ở khu vực cũng như nhu cầu của các nước và xu thế chung trên thế giới để ứng phó hiệu quả với những biến động phức tạp của tình hình an ninh, địa chính trị, địa chiến lược ở khu vực và trên thế giới.

[1] Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao

[2] Sinh viên Khoa Quan hệ quốc tế, Học viện Ngoại giao

^[3] Peter Ho, “FPDA at 40: Still Effective and Relevant,” RSIS Commentaries, No. 179/2011, 5 December 2011: https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2014/07/CO11179.pdf; https://www.mindef.gov.sg/oms/safti/pointer/documents/pdf/V42N4%20A1.pdf

^[4] UK Government, Press release: FPDA Defence Ministers’ joint statement (London, 27 November 2020):  https://www.gov.uk/government/news/fpda-defence-ministers-joint-statement?fbclid=IwAR221lKMPfHDN0Y9TAFfCKWB8EMDrpSwt89b5ZAmZkrnxBxXr9DLUUM86Cc

^[5] Malaysia Ministry of Defense, FPDA achievement over the last five decades (Kuala Lumpur, 2021):  https://www.mod.gov.my/images/mindef/article/fpda/FPDA-ACHIEVEMENT.pdf

[6] UK Government, Global Britan in a competitive age (London, March 2021): 66.

[7] UK Government, Global Britan in a competitive age (London, March 2021): 62.

[8] Australia Department of Defense, 2016 Defense White Paper (Canberra, 2016): 121-130

[9] New Zealand Ministry of Defense: Defense White Paper 2016 (Wellington, 2016): 11.

[10] Kuik Cheng Chwe, “The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore's Response to a Rising China,” Contemporary Southeast Asia, Vol.30, No.2 (2008): 159.

[11] Malaysia Ministry of Defence, Defense White Paper (Kuala Lumpur, 2020): 64-72.

[12] US Department of State, Factsheet: U.S. Security Cooperation with Singapore (Washington DC, 10 August 2022): https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-singapore/; Deon Canyon, Wade Turvold and Jim McMullin, “A network of maritime fusion centers throughout the Indo-Pacific,” Daniel K. Inouye Asia- Pacific Center for Security Studies, February 2021: https://apcss.org/nexus_articles/a-network-of-maritime-fusion-centers-throughout-the-indo-pacific/

[13] Singapore Ministry of Defense: https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/defence-matters/defence-topic/defence-topic-detail/defence-policy-and-diplomacy

[14] UK Government, National Strategy for Maritime Security (London, 2022): 78, 80.

[15] Malaysia Ministry of Defence, Defense White Paper (Kuala Lumpur, 2020): 22.

[16] The Guardian, “West must stand firm as China challenges ‘rules and norms’, Ardern tells Nato,” 30 June 2022: https://www.theguardian.com/world/2022/jun/30/west-must-stand-firm-as-china-challenges-rules-and-norms-ardern-tells-nato; Lowy Insitute, An address by New Zealand Prime Minister Jacinda Ardern, 7 July 2022: https://www.lowyinstitute.org/publications/address-new-zealand-prime-minister-jacinda-ardern

[17] Singapore Prime Minister Office, Lee Hsien Loong’s remark at National Day Rally (Singapore, 21 August 2016): https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/national-day-rally-2016

[18] Rich Smith, “Understanding a rules-based White Paper,” The Interpreter, 30 November 2017: https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/understanding-rules-based-white-paper

[19] Rahul Mishra and Peter M. Wang, “The Five Power Defence Arrangements: time for the ‘quiet achiever’ to emerge,” Strategist, 12 August 2021: https://www.aspistrategist.org.au/the-five-power-defence-arrangements-time-for-the-quiet-achiever-to-emerge/

[20] Singapore Ministry of Defense, FPDA Defence Ministers Reaffirm Commitment to Five Power Defence Arrangements (Singapore, 11 June 2022).

[21] Channel News Asia, “FPDA countries say they want to give 50-year-old defence pact 'modern relevance',” 11 June 2022:  https://www.channelnewsasia.com/singapore/fpda-relevance-shangri-la-dialogue-2740976

[22] Straits Times, “Shangri-La Dialogue: Five Power Defence Arrangements members seek 'modern relevance' for pact,” 11 June 2022: https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/south-east-asian-defence-pact-can-help-region-manage-tensions-members-say

[23] VOA, “Five Nations Revive 51-year-old Security Pact Amid China Threat,” 14 June 2022: https://www.voanews.com/a/five-nations-revive-51-year-old-security-pact-amid-china-threat/6616972.html

[24] Straits Times, “Shangri-La Dialogue: Five Power Defence Arrangements members seek 'modern relevance' for pact,” 11 June 2022: https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/south-east-asian-defence-pact-can-help-region-manage-tensions-members-say