Các quan điểm, học thuyết xây dựng chính sách biển cận đại và hiện đại

Tóm tắt: Nghiên cứu những quan điểm, học thuyết để xây dựng hay hoạch định chính sách biển là vấn đề khó nhưng rất căn bản. Bởi vì chính sách biển của mỗi quốc gia dân tộc ven biển được hoạch định và triển khai thực hiện như thế nào hoàn toàn phụ thuộc vào nhận thức chủ quan của con người. Nhận thức về biển đảo của chúng ta đúng sẽ có một chính sách biển phù hợp và mang tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực.

Từ khóa: Những quan điểm, học thuyết, chính sách biển.

1. Giới thiệu

Các quan điểm, học thuyết về xây dựng chính sách biển hầu như đều được xuất hiện trong thời kỳ cách mạng tư sản, cận đại và hiện đại. Song việc phân biệt các học thuyết hay quan điểm xây dựng chính sách biển hoàn toàn không mang nhiều ý nghĩa cả về mặt nội dung lẫn quá trình triển khai thực hiện. Vì xuyên suốt của việc hoạch định chính sách biển vẫn là vấn đề khai thác biển đảo gắn với việc bảo vệ chủ quyền biển đảo của mỗi quốc gia dân tộc ven biển. Tuy nhiên, cách thức và tư duy triển khai chính sách biển giữa các quốc gia cũng có sự khác biệt. Chính vì vậy, thực tế lịch sử cũng đã cho thấy có quốc gia giáp biển nhưng nền kinh tế nói chung và kinh tế biển nói riêng của quốc gia đó không phát triển, lĩnh vực quốc phòng, an ninh cũng hạn chế, thậm chí thụt lùi trong cuộc đua quyết liệt để trở thành cường quốc hàng hải thế giới. Có quốc gia có biển nhưng bởi lẽ các quốc gia đó áp dụng chính sách bế quan tỏa cảng, xem lục địa là vấn đề mấu chốt của sự phát triển kinh tế và đảm bảo quốc phòng - an ninh của quốc gia, còn biển đảo là thứ yếu. Điều đó đã dẫn đến hệ quả là quốc gia có biển nhưng kinh tế biển không phát triển, đầu tư cho việc xây dựng lực lượng bảo vệ chủ quyền biển đảo còn đơn giản. Thậm chí ở một thời kỳ lịch sử nhất định, có những quốc gia còn ban hành chính sách cấm biển, tư duy hướng lục địa đó đã làm lu mờ và hạn chế đến việc quản lý và khai thác sử dụng biển đảo.

Không thể xem nhẹ tầm quan trọng của biển đảo trong quá trình hình thành và phát triển của các quốc gia dân tộc ven biển đảo trên thế giới. Tuy nhiên, biện pháp quản lý và khai thác biển đảo như thế nào lại tùy thuộc vào việc hoạch định và triển khai thực hiện chính sách biển ở mỗi quốc gia. Chính vì tầm quan trọng đó mà trong lịch sử nhân loại đã xuất hiện nhiều lý thuyết gia nổi tiếng về xây dựng chính sách biển. Mặt khác, vì bản chất quan trọng của chính sách biển nên cũng có nhiều quan điểm khác nhau về xây dựng chính sách biển, có quan niệm chính sách biển như là văn bản thể hiện quyền lực tối thượng của quốc gia về khai thác và quản lý biển đảo, có quan niệm chính sách biển được hoạch định và thực thi bởi nhà nước, cũng có quan niệm cho rằng chính sách biển là biện pháp để thực hiện quyền tự do hàng hải quốc tế… Dưới đây là một số quan niệm, học thuyết xây dựng chính sách biển cận đại và hiện đại.

2. Các quan điểm, học thuyết cận đại và hiện đại về xây dựng chính sách biển

2.1. Chính sách biển - văn bản được quy định bởi nhà nước

Một trong những vấn đề cơ bản khi hoạch định và triển khai chính sách biển là nhìn nhận và xem xét chức năng của chính sách biển. Đây là vấn đề cơ bản, nhưng rất tiếc rằng hiện nay nhận thức về vấn đề này chưa mang tính phổ quát. Mọi sự vật vận động và biến đổi theo thời gian: hôm nay vấn đề được hiểu như vậy là đúng, nhưng nó sẽ không còn đúng trong một thời điểm khác. Nhưng dù có sự biến đổi mấy đi chăng nữa thì chúng vẫn giữ được cái căn nguyên vốn có của chúng, nếu không phải như vậy thì chúng không còn là chúng nữa. Chức năng của chính sách biển có vị trí quan trọng trong đời sống xã hội của các quốc gia ven biển trên thế giới. Vai trò của chính sách biển bao giờ cũng xuất hiện trong những điều kiện hoàn cảnh nhất định. Chức năng của chính sách biển được quy định bởi nhà nước để thực thi chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia về biển đảo và phát triển kinh tế biển, đây là chức năng căn bản vốn có của chính sách biển đối với mỗi quốc gia dân tộc ven biển trên thế giới. Sự hiện diện của một văn bản của cơ quan nhà nước quy định hoạt động về biển đảo là sự thể hiện quyền lực của nhà nước đối với vùng biển đảo trong phạm vi lãnh thổ của mình. Do đó, duy nhất chỉ có cách thông qua chính sách biển để các quốc gia dân tộc ven biển mới khẳng định được chủ quyền của mình về mặt nhà nước đối với các vùng biển đảo. Đây là nội dung quan trọng được quy định bởi hệ thống quy phạm pháp lý quốc tế và tập quán quốc tế về xác lập chủ quyền lãnh thổ quốc gia.

Ở các quốc gia ven biển trên thế giới và trong khu vực thuở ban đầu đều có chính sách biển nhưng chính sách này chưa thành văn, nhà nước không ban hành chính sách biển bằng văn bản cụ thể để thực hiện. Chính sách biển thể hiện chủ yếu ở những tập tục, truyền thống khai thác biển đảo khác được hình thành dần dần từ xa xưa, mà khi tiến hành quản lý và khai thác biển đảo, các thể chế nhà nước buộc phải áp dụng để thực thi. Chỉ có nhà nước mới ban hành chính sách biển để thực hiện chức năng khai thác, quản lý và xác lập chủ quyền về biển đảo. Sau vấn đề xác lập chủ quyền là vấn đề triển khai thực hiện quyền lực của nhà nước về khai thác và bảo vệ chủ quyền biển đảo - một nội dung quan trọng của chính sách biển . Theo Alfred Thayer Mahan: Ảnh hưởng của chính phủ sẽ được thể hiện một cách chính danh nhất trong việc duy trì lực lượng hải quân tương xứng với sự phát triển của ngành vận tải biển và vai trò quan trọng về những lợi ích gắn với ngành này[1]. Triển khai thực hiện nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền biển đảo của nhà nước thể hiện qua phương diện quân sự, đó là bảo vệ chủ quyền biển đảo được thực hiện bởi lực lượng hải quân và phương diện kinh tế thông qua các biện pháp khai thác nguồn tài nguyên biển đảo. Tuy nhiên, theo thời gian chính sách biển luôn được biến chuyển và biểu hiện qua nhiều phương thức và biện pháp quản lý và khai thác khác nhau.

Trong bối cảnh hiện nay, với tư cách là cường quốc biển đứng đầu thế giới, từ cuối thế kỷ XIX đến nay, Mỹ luôn nhất quán trong việc hoạch định và triển khai chính sách biển với ý nghĩa là một công cụ chiến lược quan trọng nhất của nhà nước để xác lập, củng cố và duy trì sức mạnh để kiểm soát trên các đại dương cũng như thực hiện chính sách đối ngoại và thương mại quốc tế của mình. Việc hoạch định và triển khai chính sách biển ở Mỹ không được giao cho một cơ quan nào khác mà trực tiếp do Phủ Tổng thống Mỹ quản lý, thông qua vai trò của hội đồng đại dương quốc gia. Điều đó cho thấy tầm quan trọng của việc hoạch định và triển khai thực hiện chính sách biển ở Mỹ[2].

Mọi thể chế nhà nước của các quốc gia ven biển đều phải tiến hành hoạch định chính sách biển, chức năng này không thể phó thác cho bất kỳ một cá nhân hay một tổ chức phi chính phủ nào thực hiện. Chính sách biển được thể hiện trong các văn bản quy phạm của nhà nước từ hiến pháp đến các văn bản pháp luật và dưới luật do nhà nước ban hành để mọi người thực hiện. Chính sách biển là sự thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các nội dung của chính sách biển. Một quốc gia khi xác lập chủ quyền đối với một vùng lãnh thổ buộc phải thể hiện đầy đủ tính chất về mặt nhà nước, tức là nhà nước đó có ban hành văn bản, chính sách và tổ chức quản lý hành chính vùng lãnh thổ đó hay không khi nó chưa thuộc chủ quyền của bất kỳ một quốc gia hay vùng lãnh thổ nào, đồng thời cách thức xác lập chủ quyền phải được thực hiện bởi tổ chức hành chính trực thuộc nhà nước[3].

Có một thực tế là trong bối cảnh hiện nay, khi tranh chấp chủ quyền biển đảo diễn ra gay gắt ở nhiều nơi trên thế giới và khu vực, các thể chế nhà nước có liên quan đã loay hoay đi tìm bằng chứng để khẳng định chủ quyền vùng biển đảo bị tranh chấp đó là thuộc lãnh thổ của mình, nhưng họ đã quên mất rằng để khẳng định chủ quyền vùng lãnh thổ đó thì nhà nước phải có chính sách biển để xác lập chủ quyền vùng biển đảo đó thể hiện bằng văn bản của nhà nước. Lúc này vai trò chức năng của chính sách biển được thể hiện rõ nét nhất nhằm khẳng định chủ quyền của quốc gia đối với vùng lãnh thổ đó.

2.2. Chính sách biển - một trong những biện pháp để thực hiện quyền tự do hàng hải quốc tế

Nhân loại đã nhận thức được rằng, những tuyến đường giao thương trên biển có ảnh hưởng sâu sắc đối với sự thịnh vượng và sức mạnh của các quốc gia trước khi những nguyên lý chi phối sự phát triển và thịnh vượng được phát hiện. Muốn cho dân tộc mình chiếm được phần lớn hơn trong những lợi ích mà biển cả mang lại, người ta đã làm tất cả mọi biện pháp có thể, bao gồm cả những biện pháp pháp lý ôn hòa, nhằm giữ độc quyền hoặc cấm đoán và khi các biện pháp ôn hòa thất bại, họ sẽ dùng vũ lực nhằm đẩy các quốc gia dân tộc khác ra xa lợi ích của biển và đại dương.

Thời kỳ cổ đại, khi nền kinh tế và khoa học - kỹ thuật chưa phát triển, việc quản lý biển đảo, khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên biển mới chỉ dừng ở vùng biển ven bờ, còn vùng biển xa bờ được xem là không thuộc sở hữu của bất kỳ quốc gia nào khác, tất cả các quốc gia khác đều có quyền tự do khai thác, sử dụng tài nguyên biển và tự do hàng hải. Ban đầu những quyền này là bất thành văn, bởi vì các tổ chức quốc tế chưa xuất hiện để bàn thảo và thống nhất những vấn đề liên quan đến chủ quyền biển đảo. Trong lịch sử thế giới, các mối quan hệ quốc tế luôn vận động, luôn biến chuyển theo những quỹ đạo riêng của nó, trong đó tâm của chuyển động vẫn là các cường quốc hàng hải của thế giới. Khởi thủy của tự do biển cả được phát triển thành nguyên tắc tự do hàng hải. Nguyên tắc này được hình thành và phát triển dựa trên học thuyết tự do biển cả mà đại diện tiêu biểu nhất là luật gia người Hà Lan Hugo Grotius (1583-1645), người soạn thảo luật công pháp quốc tế dựa trên cơ sở luật tự nhiên, Hugo Grotius cũng được xem là cha đẻ của luật quốc tế và luật biển. Hugo Grotius cho rằng, luật tự nhiên cũng có vai trò trong việc hình thành nên hệ thống pháp luật giữa các quốc gia. Theo quan điểm của ông, luật tự nhiên được mọi người ủng hộ do tính hợp lý của nó. Grotius cho rằng, biển cả là vùng lãnh thổ quốc tế và rằng bất cứ quốc gia nào cũng được phép tự do sử dụng để phục vụ cho hoạt động thông thương trên biển. Đây cũng là nền tảng cho luật quốc tế liên quan tới biển và đại dương. Nguyên tắc này sau đó đã được hệ thống hóa trong Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982.

Tuy vậy, quyền tự do đánh cá trên biển không phải là một quyền tự do tuyệt đối mà bị giới hạn bởi một số điều kiện nhất định như không được độc chiếm, thiết lập chủ quyền hay quản lý nguồn tài nguyên trên biển dưới bất kỳ hình thức nào khác. Nghĩa là tại bất cứ vùng biển công nào[4], một quốc gia không được xác lập chủ quyền hay quyền chủ quyền để một mình khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên biển. Như vậy, ngay từ khi thế giới chưa có những chế định cụ thể về chủ quyền của quốc gia trên biển thì việc khai thác và sử dụng tài nguyên biển đã bị hạn chế để đảm bảo dung hòa quyền và lợi ích cho các quốc gia khác, nhất là những quốc gia không có biển hay bất lợi về mặt địa lý.

Đến thời kỳ cận đại và hiện đại, khi trình độ khoa học - kỹ thuật và nền kinh tế thế giới đã có bước phát triển cao, con người đã có thể khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên biển không chỉ nhằm mục đích kinh tế đơn thuần mà còn để phục vụ nghiên cứu khoa học, xây dựng các công trình trên biển… Từ thế kỷ XV, việc tìm kiếm những con đường giao lưu buôn bán giữa châu Âu và phương Đông được đặt ra vô cùng bức thiết mà chủ yếu là giao thông bằng đường biển. Lúc đó, khoa học - kỹ thuật và công nghệ đã có bước phát triển so với thời kỳ trước, đặc biệt là ngành đóng tàu, ngành hàng hải và vận tải biển đã tạo điều kiện cho các thương nhân châu Âu đi tìm nguyên liệu và thị trường mới. Các cuộc phát kiến lớn về địa lý đã được thực hiện, điều đó đã đem lại những nguồn lợi kinh tế lớn cho thế giới như hương liệu, vàng bạc, thị trường và sự hiểu biết về tri thức khoa học, như bề rộng và hình thể của trái đất và sự giao lưu văn hoá giữa các châu lục.

Các hoạt động của con người trên biển cũng không chỉ còn ở những vùng nước ven bờ mà đã cách bờ hàng trăm và hàng nghìn hải lý[5]. Khi đó các quốc gia có xu hướng mở rộng quyền tài phán của mình ra phía vùng biển quốc tế để có thêm những đặc quyền, đặc biệt là về kinh tế biển, trong đó lĩnh vực đánh bắt tài nguyên sinh vật trên biển và vận tải biển là quan trọng nhất. Một quy luật bất biến đó là sự phát triển của các quốc gia dân tộc ven biển không thể tách rời hai yêu tố phát triển kinh tế biển và đảm bảo quốc phòng - an ninh trên biển. Do đó, nhu cầu phát triển kinh tế biển và quân sự trên biển là điều tất yếu của các quốc gia ven biển. Chính vì vậy, nhu cầu sử dụng biển cả để đạt được những mục tiêu đó đã buộc các quốc gia ven biển phải mở rộng các hoạt động trên biển về kinh tế và quân sự. Sự phát triển của ngành hàng hải thế giới đã đưa các quốc gia xích lại gần nhau hơn, mặc dù rất xa về khoảng cách địa lý.

Khi thế giới có những chế định về chủ quyền trên biển thì việc khai thác và sử dụng biển đã được giới hạn, tuy nhiên dù những chế định đó có được thi hành thì cũng không ảnh hưởng tới quyền tự do hàng hải quốc tế. Hệ thống quy phạm pháp lý quốc tế về biển đảo ngày càng phát triển và mang tính chất toàn diện hơn. Sự ra đời của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển quốc tế năm 1982 gọi tắt là UNCLOS đã tạo điều kiện về mặt pháp lý cho các quốc gia ven biển mở rộng vùng biển của mình theo quy định của UNCLOS. Theo quy định của UNCLOS, ngoài vùng biển thuộc chủ quyền tuyệt đối của quốc gia ven biển như vùng nội thủy, tàu thuyền của các quốc gia khác có quyền tự do hàng hải trong vùng biển thuộc chủ quyền như vùng lãnh hải của các quốc gia ven biển.

Trên cơ sở những quy định của hệ thống quy phạm pháp luật quốc tế về biển, dù muốn hay không muốn, dù là cường quốc hay chỉ là một nước nhỏ thì một điều hiển nhiên là tất các quốc gia dù có biển hay không có biển, khi hoạch định chính sách biển đều phải thừa nhận quyền tự do hàng hải quốc tế. Không một quốc gia nào chống lại quyền tự do hàng hải quốc tế, tất nhiên tùy theo điều kiện của mỗi quốc gia để thực hiện chức năng giám sát việc thực hiện quyền đó như thế nào trên vùng biển của mình.

2.3. Chính sách biển - phương thức khai thác kết hợp với bảo vệ chủ quyền biển đảo

Chính sách biển của các quốc gia trên thế giới luôn có sự gắn liền giữa công tác quản lý biển đảo với việc khai thác biển đảo. Đây là mối quan hệ biện chứng hai mặt của một vấn đề. Một khi các quốc gia ven biển không đủ điều kiện về năng lực, phương tiện và trình độ khoa học công nghệ - kỷ thuật để quản lý tốt, ắt sẽ bị các thế lực bên ngoài đe dọa, xâm phạm chủ quyền biển đảo. Ngược lại thực hiện tốt biện pháp khai thác nguồn tài nguyên biển sẽ phục vụ cho việc đầu tư mua sắm các trang bị, vũ khí và phương tiện hiện đại để bảo vệ toàn vẹn chủ quyền biển đảo của mình.

Trong lịch sử thế giới hiện đại, quan niệm chính sách biển được hiểu rộng hơn, nó bao trùm lên nhiều lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội của các quốc gia dân tộc ven biển như quốc phòng, an ninh, kinh tế, hợp tác quốc tế, bảo vệ môi trường biển..., do vậy chính sách biển cũng được quan niệm mang tính chất toàn diện hơn. Chính sách biển được hiểu là những sách lược, kế hoạch và biện pháp cụ thể của nhà nước nhằm thực hiện thắng lợi chiến lược, đường lối của quốc gia về quản lý, khai thác và sử dụng biển đảo. Những sách lược, kế hoạch và biện pháp của quốc gia về biển nhằm thực hiện thắng lợi đường lối phát triển kinh tế biển và đảm bảo quốc phòng - an ninh trên biển đảo, hợp tác quốc tế về biển, phân định biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển mà chiến lược biển hoạch định. Chính sách biển được thể hiện qua nhiều hình thức quản lý của nhà nước, quản lý nhà nước thống nhất về biển đảo là một trong những hình thức được các quốc gia ven biển sử dụng trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách biển: Quản lý nhà nước thống nhất về biển đảo là một chức năng quản lý nhà nước, được thực hiện dựa trên việc xác lập và vận hành một hệ thống các hình thức tổ chức và công cụ quản lý có tính chất toàn diện, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững về kinh tế - xã hội và môi trường nhằm duy trì, củng cố sự toàn vẹn lãnh thổ, thống nhất và hài hòa về lợi ích quốc gia trong khai thác, sử dụng và bảo vệ biển đảo.

Muốn phát triển kinh tế biển nhà nước phải có chính sách biển thích hợp nhất là trong lĩnh vực kinh tế biển, nếu không các tập đoàn kinh tế biển sẽ rơi vào khủng hoảng và sẽ khó tồn tại để phát triển. Theo Mahan, trong thời bình, bằng chính sách của mình, chính phủ có thể tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển các ngành nghề và xu hướng tìm kiếm vận may để làm giàu nhờ biển cả, hoặc có thể cố gắng phát triển những ngành nghề và sở thích đi biển nếu dân chúng chưa có những ngành nghề và sở thích như thế, hay mặt khác, do chính sách sai lầm, chính phủ có thể ngăn chặn hoặc kiềm chế sự phát triển so với những gì dân chúng có thể làm nếu họ được tự do[6].

Chính sách biển được xem như là biện pháp hữu hiệu để các quốc gia ven biển triển khai thực hiện nhằm đạt được những mục tiêu phát triển trong lĩnh vực kinh tế biển và xây dựng lực lượng bảo vệ chủ quyền biển đảo. Trong đó xác lập chủ quyền là vấn đề cơ bản sau đó mới tiến hành phát triển kinh tế biển. Kinh tế biển phát triển hay không ngoài những nội dung do nhà nước hoạch định còn tùy thuộc vào sự toàn vẹn chủ quyền biển đảo của mỗi quốc gia dân tộc ven biển. Trong tiến trình lịch sử của nhân loại cho thấy, khi chủ quyền về biển đảo bị đe dọa hoặc bị xâm chiếm thì các lĩnh vực kinh tế biển của quốc gia đó không thể phát triển bình thường được. Như vậy, muốn phát triển các lĩnh vực kinh tế biển thì các thể chế nhà nước ven biển phải có một tiềm lực quốc phòng - an ninh trên biển đảo vững mạnh để bảo vệ toàn vẹn, vững chắc chủ quyền biển đảo quốc gia trước sự xâm phạm của các thế lực bên ngoài. Nói cách khác nhà nước ven biển phải đánh thắng mọi cuộc xâm phạm chủ quyền biển đảo mới phát triển được các lĩnh vực kinh tế biển và những vấn đề khác liên quan đến biển đảo như bảo vệ môi trường biển, phân định biển, hợp tác quốc tế về biển ...

Việt Nam là quốc gia có chính sách biển rõ ràng được thể hiện đậm nét qua các thời kỳ lịch sử. Năm Minh Mạng thứ 17 (1836), nhà vua phê: Thuyền đi đến đâu, cắm mốc tới đó để lưu dấu[7]. Là người đứng đầu nhà nước phong kiển, vua Minh Mạng còn ra các chỉ dụ thưởng phạt thường xuyên cho các chuyến công vụ ra hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa[8] để quản lý và khai thác vùng lãnh thổ của mình. Khai thác biển kết hợp với bảo vệ chủ quyền quốc gia trên các vùng biển đảo là vấn đề tất yếu của mỗi quốc gia ven biển. Lịch sử cho thấy, các quốc gia ven biển đã hoạch định chính sách biển chủ yếu trên hai phương diện cơ bản đó là phát triển kinh tế biển và đảm bảo quốc phòng - an ninh trên biển đảo. Trong quá trình khai thác tài nguyên biển, để bảo vệ lợi ích quốc gia trên biển vùng biển của quốc gia ngày càng được mở rộng ra ngoài vùng nội thủy và lãnh hải của mình. Trong quy định của luật biển quốc tế hiện đại, thì ngoài vùng lãnh hải các quốc gia ven biển còn có các vùng biển khác như vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, đây là những vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển.

Bảo vệ chủ quyền biển đảo và phát triển kinh tế biển như là một mục tiêu thiết yếu của chính sách biển. Chính mục tiêu này mà các quốc gia ven biển đã hoạch định chính sách biển, những văn bản quy phạm của nhà nước không chỉ quy định cách thức thực hiện các biện pháp bảo vệ chủ quyền biển đảo, phát triển các lĩnh vực kinh tế biển mà còn là biện pháp nhằm mục đích ngăn chặn những nguy cơ xâm phạm chủ quyền biển đảo đến từ bên ngoài. Đúng là vậy, để khẳng định một vùng biển đảo thuộc chủ quyền của mình buộc các nhà nước phải chứng minh được quá trình xác lập chủ quyền về mặt nhà nước, tức nhà nước đó có ban hành chính sách đối với vùng biển đảo đó hay không khi nó chưa thuật chủ quyền của bất kỳ quốc gia nào khác. Chính sách biển là rất cần thiết cho sự phát triển của con người. Chính vì vậy mà các quốc gia dân tộc ven biển trên thế giới và trong khu vực không thể không hoạch định chính sách biển một cách toàn diện của mình xét trên tất cả các phương diện chính trị biển, phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo quốc phòng - an ninh, hợp tác quốc tế về biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển.

2.4. Chính sách biển - biện pháp thực hiện quyền lực của quốc gia trên biển

Để thực hiện quyền lực trên biển, chính sách biển được hoạch định dựa trên yếu tố địa - chính trị của các vùng biển đảo, vấn đề cốt lõi là chính sách biển được hoạch định dựa trên vị trí địa - chính trị để triển khai lực lượng bảo vệ chủ quyền quốc gia trên biển, chủ yếu là lực lượng hải quân. Quan niệm xây dựng chính sách biển dựa trên lý thuyết địa - chính trị, tức là việc hoạch định chính sách biển phải dựa trên sự tương tác giữa các yếu tố chính trị và địa lý trong việc xác lập trật tự quyền lực của quốc gia đối với vùng lãnh thổ được xác định, cụ thể là toàn bộ các vùng biển đảo của quốc gia đó. Quan điểm này chủ yếu dựa trên nghiên cứu cách thức sử dụng quyền lực, hay ảnh hưởng chính trị trên một phạm vi lãnh thổ nhất định mà cụ thể là các vùng biển đảo của một quốc gia, rộng hơn là chính sách biển của quốc gia có liên quan đến các đại dương của thế giới.

Khái niệm địa - chính trị chủ yếu chỉ sự tác động của yếu tố địa lý lên yếu tố chính trị trong việc hoạch định chính sách biển của một quốc gia. Theo dòng chảy lịch sử của thời gian và sự phát triển của xã hội loài người, khái niệm địa chính trị ngày càng phát triển và mang nghĩa rộng hơn, được vận dụng một cách có hiệu quả trong quá trình hoạch định chính sách biển đảo. Về lý thuyết, nghiên cứu địa chính trị bao gồm việc phân tích các yếu tố địa lý, lịch sử và khoa học xã hội trong sự tương quan với chính trị, không gian và các mô hình ở các quy mô khác nhau từ cấp độ quốc gia đến khu vực và quốc tế.

Khái niệm địa - chính trị do Rudolph Kjellen, người Thụy Điển đưa ra lần đầu tiên vào năm 1899, sau đó được nhiều học giả khác như Phridrich Ratzel, Halford Mackinder người Anh, Karl Haushorfer là người Đức và Nicholas John Skyman người Mỹ phát triển thành một học thuyết khá hoàn chỉnh. Sự hình thành và phát triển của học thuyết địa - chính trị đã có sự tác động tích cực đến sự hoạch định và triển khai thực hiện chính sách biển đối với các quốc gia ven biển, do đó một số quốc gia đã trở thành những cường quốc hàng hải của thế giới.

Alfred Thayer Mahan (1840 - 1914), ông là người đưa ra khái niệm “quyền lực biển, sức mạnh trên biển” dựa trên ý tưởng cho rằng biển có vai trò đặc biệt quan trọng bởi vậy, các lực lượng hải quân mạnh nhất sẽ kiểm soát thế giới[9]. Tác phẩm được coi là kinh điển của địa - chính trị học có tên gọi là “Sự ảnh hưởng của quyền lực hàng hải đối với lịch sử” được Mahan viết năm 1890. Trong tác phẩm của mình, Mahan cho rằng việc kiểm soát quyền lực trên biển là vấn đề cực kỳ quan trọng đối với quyền lực quốc gia, những quốc gia có lối vào trên biển dễ trở thành cường quốc hơn các quốc gia trên bộ hay các quốc gia bất lợi về mặt địa lý để tiến ra biển. Chính vì vậy, theo ông, các thể chế nhà nước khi hoạch định và thực thi chính sách biển phải áp dụng và kết hợp hài hòa hai yếu tố địa lý và chính trị. Tư tưởng này của Mahan có ảnh hưởng rất lớn đối với các lý thuyết địa - chính trị về sau của thế giới. Các khái niệm đã có một ảnh hưởng rất lớn trong việc định hình tư tưởng chiến lược của các lực lượng hải quân trên toàn thế giới, đặc biệt là tại các quốc gia giáp biển như Mỹ, Đức, Pháp, Anh, Nga và Nhật Bản.

Mackinder đã mô tả rõ ràng và tương đối phong phú về thế giới dưới góc độ địa - chính trị. Mackinder đã đưa ra trục quay địa lý của lịch sử. Mackinder cho rằng, trái đất là một hệ thống đóng, trong đó sự thay đổi trên một bộ phận của hệ thống này sẽ làm thay đổi sự cân bằng của các mối quan hệ trên tất cả các phần còn lại. Mackinder rất quan tâm tới sự chi phối về mặt địa lý, đặc biệt là quyền lực của lục địa và quyền lực của biển và đại dương. Sau đại chiến thế giới lần thứ I, Mackinder đưa ra học thuyết vùng đất trung tâm, trong đó ông đã nhìn thấy mối quan hệ của 3 yếu tố địa lý - kỹ thuật - chính trị của một quốc gia, sự phát triển của 3 yếu tố ấy sẽ đem lại quyền lực trên đất liền chứ không phải trên biển như Mahan quan niệm.

Theo Rudolph trên phương diện địa - chính trị, đối với biển đảo các quốc gia phải thiết lập quyền lực nhà nước để quản lý và khai thác có hiệu quả, đồng thời chính sách biển phải được xác định rõ ràng và liên tục được bổ sung để bảo vệ chủ quyền các vùng biển đảo nhằm phục vụ cho sự phát triển của quốc gia.

Các học giả nghiên cứu theo thuyết địa chính trị đã cho rằng, các yếu tố địa lý bao gồm lãnh thổ, dân số, vị trí chiến lược, nguồn tài nguyên thiên nhiên và mối quan hệ giữa các quốc gia không chỉ đóng vai trò trung tâm trong quyết định luận về chính sách hợp tác quốc tế của quốc gia này hay quốc gia khác, mà còn có ý nghĩa trong việc tranh giành vị trí thống trị khu vực và thế giới. Để thực hiện thành công mục tiêu chính trị đó, yêu cầu căn bản đối với một quốc gia phải hoạch định chính sách biển phù hợp để đảm bảo chủ quyền quốc gia trên các vùng biển đảo, các lĩnh vực kinh tế biển được phát triển một cách bền vững, môi trường sinh thái biển được bảo vệ tốt, quá trình phân định biên giới trên biển hòa bình, đảm bảo được lợi ích của quốc gia trên biển đảo không bị xâm phạm.

2.5. Chính sách biển - biện pháp để bảo vệ chủ quyền lãnh thổ quốc gia trên biển đảo

Bảo vệ toàn vẹn chủ quyền biển đảo đảo của mỗi quốc gia là điều tối thượng, dù ở thời điểm lịch sử nào thì nó vẫn là vấn đề then chốt đối với các quốc gia có biển. Bởi vì mỗi khi chủ quyền biển đảo bị đe dọa, xâm lược thì khó để thực hiện được và thậm chí là không thực hiện được những vấn đề khác như phát triển kinh tế biển, hợp tác quốc tế về biển, phân định biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển… Khi hoạch định chính sách biển yêu cầu đối với các quốc gia ven biển là phải căn cứ vào tình hình cụ thể của từng lĩnh vực như kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh và tình hình chung của đất nước cũng như tình hình khu vực và thế giới, đồng thời đảm bảo giữ vững đường lối, quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ và linh hoạt trong vận dụng, sát thực tiễn cuộc sống và đạt hiệu quả cao. Tuy nhiên, khi điều kiện thay đổi, chính sách biển phải được đổi mới, điều chỉnh và bổ sung cho phù hợp trên nền tảng vốn có của nó. Tuy nhiên, nếu chính sách biển thay đổi liên tục thì sẽ làm giảm hiệu quả thực thi của nó.

Vấn đề khai thác và bảo vệ chủ quyền biển đảo đã trở thành một trong những nội dung chính của chính sách biển. Biện pháp khai thác biển và bảo vệ chủ quyền biển đảo là nội dung quan trọng đến mức nếu không có chính sách biển thì cũng không có cường quốc biển và quốc gia biển như bây giờ. Khai thác và bảo vệ chủ quyền biển đảo đã trở thành nội dung quan trọng được hoạch định trong chính sách biển của mọi quốc gia dân tộc ven biển.

Hiện nay, hầu hết các quốc gia ven biển đã hoạch định chính sách biển mang tính chất toàn diện hơn so với những thời kỳ trước, các quốc gia ven biển đã xây dựng hệ thống quy phạm pháp lý về biển đảo. Điều này thể hiện quyền lực nhà nước đối với toàn bộ vùng biển đảo của mình như luật biển và vấn đề bảo vệ chủ quyền biển đảo được xác định là nội dung quan trọng nhất trong những nội dung của chính sách biển . Nhà nước thực hiện chủ quyền hoàn toàn, tuyệt đối và đầy đủ đối với nội thủy như trên lãnh thổ đất liền[10]. Thực tiễn cho thấy, chính sách biển được thể hiện trong hiến pháp của một số thể chế nhà nước khi mà vấn đề bảo vệ chủ quyền biển đảo và vấn đề phát triển kinh tế biển đã dần chiếm được một vị trí quan trọng trong đời sống xã hội. Chính sách biển được cụ thể hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước về biển đảo với mục đích thực hiện sự kết hợp hài hòa và có hiệu quả giữa phát triển kinh tế biển gắn với bảo vệ chủ quyền toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Quan niệm chính sách biển là biện pháp để bảo vệ chủ quyền lãnh thổ quốc gia trên biển đảo đã được Nhà nước Việt Nam quy định rất rõ trong Luật Biển năm 2012: Các cơ quan, tổ chức và mọi công dân có trách nhiệm bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia trên các vùng biển đảo và quần đảo, bảo vệ tài nguyên và môi trường biển[11].

3. Gợi ý về hoạch định và triển khai thực thi chính sách biển hiện hành của Việt Nam

Mặc dù, việc tiếp tục hoạch định và triển khai thực thi chính sách biển đã được thể hiện trong chiến lược biển và luật biển cũng như một số văn bản quy phạm pháp luật khác, nhưng còn có ý kiến cho rằng chính sách biển của Việt Nam chưa mang tính chất toàn diện, đồng bộ, có tính chất tương thông và liên thông. Tất nhiên, sự không đồng bộ đó ít nhiều đã có tác động đến sự phát triển kinh tế biển của Việt Nam là chưa xứng tầm với vị trí và vai trò của biển đảo trong đời sống xã hội. Sự đồng bộ trong chính sách biển càng lớn thì hiệu quả phát triển kinh tế biển càng cao. Sự thiếu đồng bộ trong chính sách biển không thể không sửa đổi được. Bởi chính sách biển là do con người làm ra, mà nhận thức của con người không thể toàn diện, cho nên chính sách biển do con người làm ra cũng không thể không có thiếu sót. Phải bổ sung và sửa đổi những vấn đề còn bất cập trong nội dung của chính sách biển hiện hành là tất yếu và phù hợp với quy luật phát triển. Mỗi nguyên tắc chỉ đúng chỉ phù hợp trong những điều kiện nhất định. Cần phải được thế hệ tiếp theo có quyền lựa chọn cho mình chính sách biển phù hợp và toàn diện hơn với thực tiễn phát triển của đất nước.

Vậy chính sách biển của Việt Nam cần bổ sung cái gì để mang tính chất toàn diện hơn nhằm góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế biển vừa đảm bảo được chủ quyền quốc gia trên các vùng biển và hải đảo. Đây là nội dung của các cuộc hội thảo khoa học về Biển Đông hiện nay. Trong phạm vi của bài nghiên cứu, tác giả chỉ tập trung vào những nét chính yếu nhất. Theo quan điểm của tác giả, mục tiêu của việc sửa đổi và bổ sung chính sách biển hiện nay là hoạch định những nội dung của chính sách biển mang tính toàn diện hơn, có sự liên thông và tương thông giữa phát triển kinh tế biển với việc bảo vệ toàn vẹn chủ quyền biển đảo.

Thứ nhất, Nhà nước cần tập trung đầu tư xây dựng lực lượng bảo vệ chủ quyền biển đảo vững mạnh toàn diện về mọi mặt. Những lực lượng trực tiếp làm nhiệm vụ trên biển vừa bảo vệ chủ quyền vừa duy trì việc chấp hành pháp luật Việt Nam và các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên. Những lực lượng này phải được đầu tư những trang thiết bị hiện đại ngang tầm với khu vực và thế giới. Cụ thể là lực lượng Hải quân, Cảnh sát biển, Bộ đội Biên phòng và lực lượng Kiểm ngư vững mạnh toàn diện về mọi mặt. Trang thiết bị, phương tiện của các lực lượng bảo vệ chủ quyền biển đảo phải đủ sức hoạt động dài ngày trên vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam.

Thứ hai, chính sách biển cần xác định rõ vai trò của các lĩnh vực kinh tế biển, cơ chế chính sách về phát triển kinh tế biển phải đồng bộ và cụ thể tránh chung chung làm loãng vấn đề cốt lõi vốn có của nó. Những thành phần kinh tế biển phải có sự đầu tư tương xứng với tầm nhìn dài hạn như xây dựng hệ thống cảng biển, phát triển hệ thống vận tải biển, lĩnh vực khai thác tài nguyên biển đủ sức vươn ra xa trên vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa Việt Nam. Các vùng biển đảo Việt Nam rất có tiềm năng nhưng hiện nay các lĩnh vực kinh tế biển đang phát triển dưới mức tiềm năng đó. Nguyên nhân của vấn đề này có nhiều, nhưng nguyên nhân căn bản được thể hiện rõ nét nhất đó là chính sách biển trong lĩnh vực kinh tế biển chưa đồng bộ, một số lĩnh vực chưa có sự phát triển đột phá nhất là lĩnh vực cảng biển và vận tải biển.

Thứ ba, chính sách biển phải thể hiện rõ mục tiêu phân định biển vừa đảm bảo hòa bình và ổn định vừa giữ được lợi ích cốt lõi của quốc gia trên biển đảo. Đồng thời phù hợp với hệ thống quy phạm pháp lý quốc tế về biển. Nhà nước giải quyết các tranh chấp liên quan đến biển đảo với các nước khác bằng các biện pháp hòa bình, phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982, pháp luật và thực tiễn quốc tế.

Tóm lại, mặc dù theo thời gian nội dung chính sách biển có thể thay đổi, nhưng các quan điểm, học thuyết xây dựng chính sách biển vẫn giữ lại tiêu chí căn bản vốn có của nó là phát triển kinh tế biển gắn với bảo vệ chủ quyền quốc gia trên biển đảo. Chính vai trò giá trị của chính sách biển mà trong tư duy chính trị của nhân loại vấn đề khai thác và bảo vệ chủ quyền biển đảo trở thành một nội dung chính của lịch sử hình thành chính sách biển của thế giới. Khai thác biển đảo, bảo vệ chủ quyền biển đảo là nội dung quan trọng đến mức nếu không có chính sách biển thì cũng không thể trở thành cường quốc về biển. Khai thác biển đảo và bảo vệ chủ quyền biển đảo đã trở thành nội dung của chính sách biển của mọi quốc gia dân tộc ven biển. Việc hoàn thiện chính sách biển cần có một mục tiêu rõ ràng là phải thể hiện sâu sắc hơn nữa những tiêu chí căn bản của học thuyết xây dựng chính sách biển cho phù hợp với điều kiện xã hội Việt Nam hiện nay./.

TS. Nguyễn Thanh Minh, Bộ Tư lệnh Cảnh sát biển Việt Nam. Bài viết được đăng lần đầu trên Tạp chí Những vấn đề Kinh tế và Chính trị Thế giới, Số 12 (224) 2014.

Trần Quang (gt)

Tài liệu tham khảo.

1. Xem thêm Nguyễn Thanh Minh (2014), Về một số hội nghị quốc tế liên quan đến chủ quyền của Việt Nam đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa 1943 - 1951, Tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, số 9.

2. Alfred Thayer Mahan (2012), The Influence of Sea Power Upon History, 1660 - 1783, Nxb. Tri thức, Hà Nội.

3. H.J.MacKinder (1904), The Geographical Pivot of History, The Geographical Journal, Vol. XXIII. No. 4. 1904.

4. Roach and Smith (1994), Excessives Maritime Claims, International Law Studies, vol.66.

5. R.Deyanov (1990), The Role and Security Objective of Confidence - Building Measures at Sea in UN, Department for Disarmament Affairs, Naval Confidence - Building Measures.

6. G.Francalanci and T.Scovazzi (1994), Lines in the Sea, Nijihoff, London.

7. E.Gold (1991), “National and international shipping policies and the environment: the perspective of Vietnam”, Rapport on the Conference of the Marine Policy in Vietnam.