Các tỉnh thành của Trung Quốc đã ảnh hưởng đến chính sách đối ngoại của quốc gia này như thế nào?

Tóm lược

Hầu hết các bài phân tích về chính sách an ninh và chính trị của Trung Quốc đều coi Trung Quốc như một bản thể thống nhất, kết luận rằng chiến lược toàn diện đều được hình thành bởi nhóm tinh hoa ở trung ương. Tôi không đồng tình với lối tư duy truyền thống này và muốn trình bày các tỉnh thành của Trung Quốc có thể tác động như thế nào đến quá trình hình thành và triển khai chính sách ngoại giao của quốc gia. Bài nghiên cứu nhằm bổ sung vào các nghiên cứu hiện nay về vai trò của các chủ thể địa phương tại Trung Quốc, tập trung vào việc các chủ thể này đã định hình chính sách kinh tế và đối nội như thế nào. Lấy Hải Nam và Vân Nam làm hai trường hợp nghiên cứu, tôi tìm ra 3 cơ chế về tầm ảnh hưởng của các tỉnh thành - gồm: khởi xướng (trailblazing) , lợi dụng (carpetbagging), và kháng cự  (resisting) - và đưa ra các ví dụ về các chính sách cấp tỉnh chủ chốt. Bài phân tích đưa ra một luận điểm nhiều sắc thái hơn thường thấy trong quan hệ quốc tế về các động lực đằng sau sự phát triển và các chính sách ngoại giao Trung Quốc.  Bài nghiên cứu cũng phân tích các tác động của chính sách ngoại giao để hiểu và đối phó với các hành vi của Trung Quốc, tại Biển Đông và các khu vực khác.

Nội dung

Các tình thành của Trung Quốc có thể ảnh hưởng đến chính sách đối ngoại của quốc gia này ở mức độ như thế nào? Các phân tích chính sách đối ngoại và an ninh của Trung Quốc thường coi Trung Quốc như một chủ thể đơn nhất, kết luận rằng các nhóm tinh hoa hoạc định nên chiến lược toàn diện. Hầu hết nghiên cứu tập trung vào việc các chủ thể địa phương có thể ảnh hưởng như thế nào đến chính sách và kinh tế của Bắc Kinh.[1] Tôi chỉ ra rằng các chủ thể địa phương thường tự do trong việc giải thích, điều chỉnh và tạo ra các ảnh hưởng khác đối với các định hướng chính sách ngoại giao. Việc Bắc Kinh bắt đầu nhấn mạnh tới các chính sách như sáng kiến “vành đai con đường” yêu cầu việc tham gia đa dạng của các chủ thể và sự phụ thuộc lớn hơn vào các tỉnh thành nhằm cung cấp thông tin và thực hiện các nhiệm vụ.[2] Tuy nhiên, việc theo đuổi các lợi ích địa phương có thể làm chuyển hướng hoặc xung đột tới lợi ích quốc gia.

Xây dựng dựa trên các nghiên cứu gần đây về tính đa dạng của lập pháp Trung Quốc,[3] bài nghiên cứu cung cấp bằng chứng mới cho vai trò chưa được đánh giá hết của các tỉnh thành trong việc hình thành và triển khai các chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Bài viết đưa ra một luật điểm nhiều sắc thái hơn về động lực đằng sau việc phát triển các chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Điều này nhằm đóng góp một tài liệu cụ thể hơn vào nguồn gốc nội tại của các chính sách ngoại giao, thu hẹp khoảng cách với các nghiên cứu hiện hành về mối quan hệ trung ương-địa phương trong chính sách kinh tế và đối nội của Trung Quốc. Kết quả nghiên cứu của tôi cho thấy rằng hoạch định chính sách có thể lộn xộn và khó có thể dự đoán ngay cả trong những vấn đề quan trọng. Điều này có  ngụ ý chính sách quan trọng cho phản ứng với các hành động mang tính quốc tể của Trung Quốc.

Sử dụng hai trường hợp nghiên cứu là Hải Nam và Vân Nam, tôi muốn chứng minh các tỉnh thành đang ảnh hưởng như thế nào đến các vấn đề cụ thể trong chính sách của Trung Quốc. Cả hai đều nằm ở vị trí chiến lược của khu vực Đông Nam Á, nơi Trung ương phải  đối mặt với các vấn đề chính sách quan trọng và nhạy cảm. Hải Nam đã định hình các khía cạnh của chính sách Biển Đông, và Vân Nam có vai trò trong các chính sách ngoại giao kính tế và an ninh năng lượng, ảnh hưởng đến quan hệ song phương với Myanmar. Cả hai tình này không hẳn là trường hợp điển hình khi cả hai đều là các tình vùng ngoại diên về mặt kinh tế và chính trị, trái với các tỉnh thành ven biển giàu có và có kết nối chính trị được đề cập trong các nghiên cứu trước đây.[4]

Phân biệt giữa tầm ảnh hưởng đối với việc hình thành và diễn giải các chính sách, tôi đã tìm ra ba cơ chế chính đối với tầm ảnh hưởng của các tình thành- khởi xướng (trailblazing), lợi dụng (carpetbagging), và kháng cự (resisting) - và đưa ra các ví dụ về các chính sách cấp tỉnh khác nhau. Các bằng chứng này được thu thập từ các nguồn tài liệu ngôn ngữ tiếng Trung chính thống và các buổi phỏng vấn các cá nhân đến từ chính phủ Trung Quốc, các học giả ở Bắc Kinh, Vân Nam, Hải Nam. Tôi giữ bí mật danh tính của các cá nhân được phỏng vấn.

Xây dựng chính sách đối ngoại của Trung Quốc và Quan hệ Trung ương-địa phương

Quá trình xây dựng chính sách đối ngoại tại Trung Quốc được miêu tả như “một hệ thống gồm bộ máy quan liêu ngày càng chuyên nghiệp hóa, phức tạp và xung đột cùng tồn tại với lãnh đạo thống trị cấp cao rất quyền lực và mang tính cá nhân”.[5] Các quá trình ra quyết định chủ chốt mang tính tập trung cao và không rõ ràng. Trong khi Ban thường vụ Bộ Chính trị (PSC) là nơi thông qua chính sách chính thức thì các thành viên lại không có kiến thức chuyên sâu về đối ngoại. Thêm vào đó, cách tiếp cận mang tính gia tăng tiệm tiến (Incremental approach: là tiến trình mà các chính sách được đưa ra từ những tương tác và dung hòa nhau giữa nhiều nhóm chủ thể ủng hộ cho những giá trị khác nhau, đại diện cho những lợi ích khác nhau và nắm giữ những thông tin khác nhau – ND) và mang tính thảo luận của PSC thiếu đi sự phối hợp mang tính thể chế hóa, liên quan đến nhiều lợi ích khác nhau khi Trung Quốc mở rộng các hoạt động nước ngoài, điều đó đã tạo điều kiện cho các chủ thể trong nước khác có tiếng nói trong hoạch định chính sách. Các hệ thống chính trị đơn lẻ thúc đẩy các lợi ích vị kỷ của mình, trong khi khu vực quân đội và doanh nghiệp, bao gồm cả các công ty nhà nước, duy trì tầm ảnh hưởng lớn ở Trung Quốc.[6] Các nhóm chủ thể hoạch định chính sách mới như truyền thông, các tổ chức phi chính phủ và các nhóm vận động hành lang đang tham gia vào quá trình hoạt động chính trị.[7]

Giữa sự đa dạng hóa về quá trình hoạch định chính sách đó, các chính quyền cấp tỉnh đóng một vai trò quan trọng. Là  “nhà môi giới chính trị”, các tỉnh không chỉ tiếp nhận chính sách từ Trung ương mà còn truyền thông tin và các đánh giá hỗ trợ.[8] Về mặt chính thức, các quyết định chính sách đối ngoại đi theo “một đường thẳng” (yitiaoxian) từ Trung ương đến địa phương.[9] Nhưng quá trình phân quyền cấp tiến đã tạo ra  “chủ nghĩa liên bang trên thực tế”[10] (de facto federalism) và tiến trình hoạch định chính sách gia tăng tiệm tiến đã tạo ra cơ hội cho các tỉnh thành diễn giải lại chính sách,[11] làm trầm trọng thêm các căng thẳng lâu nay giữa kiểm soát tập trung hóa và quản lý phi tập trung.[12] Ví dụ, phạm vi rộng và việc mở rộng triển khai chiến dịch phát triển “mở cửa với phương Tây” đã tạo điều kiện cho các mặc cả trung ương-địa phương và cạnh tranh về lợi ích giữa các tỉnh thành.[13]

….

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.

Audrye Wong là nghiên cứu sinh tiến sĩ về nghiên cứu an ninh tại Trường Woodrow Wilson về các vấn đề Công cộng và Đối ngoại,  Đại học Princeton và một nghiên cứu viên của Quỹ Khoa học Quốc gia. Bài nghiên cứu được đăng trên The China Quarterly, Cambridge University Press.

Ngọc Anh (dịch)

Trần Quang (hiệu đính)