Điều chỉnh chính sách Biển Đông của Trung Quốc sau Phán quyết của Tòa trọng tài

 

 

Tóm tắt

Phán quyết của Tòa Trọng tài ngày 12/7/2016 tạo ra một cục diện pháp lý mới có lợi cho các nước đề cao vai trò của Công ước Luật biển (UNCLOS) ở Biển Đông. Sự hội tụ của nhiều nhân tố bên trong và bên ngoài đã buộc Trung Quốc phải chấp nhận những điều chỉnh có tính chiến thuật để hạn chế tác động của Phán quyết, tránh sự chú ý của công luận quốc tế, đồng thời ngăn chặn các tập hợp lực lượng bất lợi cho Trung Quốc. Tuy nhiên, Trung Quốc vẫn tiếp tục mở rộng các điểm chiếm đóng, hiện đại hóa hải quân, củng cố chỗ đứng chân ở Hoàng Sa và Trường Sa, và cố tình duy trì mập mờ trong yêu sách để tạo ra cơ sở cho các hoạt động mở rộng trong tương lai.

Từ khóa: Biển Đông, Tòa Trọng tài, Trung Quốc.

Ngày 12/7/2016, Tòa Trọng tài thành lập theo Phụ lục VII của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển công bố Phán quyết cuối cùng về vụ kiện giữa Phi-líp-pin và Trung Quốc liên quan đến tranh chấp ở Biển Đông. Phán quyết là thắng lợi lớn cho Phi-líp-pin với việc Tòa Trọng tài ủng hộ phần lớn các khiếu nại của nước này, gồm có: (1) bác bỏ yêu sách “đường lưỡi bò” dựa trên quyền lịch sử, (2) tất cả các thực thể ở Trường Sa không phải là đảo và cũng không tạo thành một quần đảo; (3) bãi Vành Khăn và Cỏ Rong là bãi nửa nổi nửa chìm thuộc thềm lục địa của Phi-líp-pin, (4) Trung Quốc đã vi phạm các nghĩa vụ để đảm bảo an toàn trên biển; (5) Trung Quốc đã vi phạm các nghĩa vụ liên quan đến bảo vệ môi trường biển.1  

Phán quyết tạo ra một cục diện pháp lý mới có lợi cho các nước đề cao vai trò của Công ước Luật biển (UNCLOS) ở Biển Đông. Tuy nhiên, thắng lợi về pháp lý chưa được chuyển hoá thành áp lực cụ thể trên thực địa, chính trị và ngoại giao để buộc Trung Quốc tuân thủ luật pháp quốc tế. Thực tế cho thấy, Trung Quốc một mặt bác bỏ phán quyết, một mặt đã có những điều chỉnh trên thực địa và ngoại giao để hạn chế những tác động lan tỏa từ vụ kiện. Trung Quốc tỏ ra mềm mỏng hơn, mặt khác chủ động đẩy các sáng kiến chính trị, ngoại giao để khu trú vấn đề Biển Đông và ngăn chặn các nước liên quan nêu và viện dẫn phán quyết. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là liệu những thay đổi trong cách tiếp cận của Trung Quốc có tính lâu dài hay chỉ là sách lược. Bài viết sẽ phân tích ứng xử của Trung Quốc sau phán quyết để tìm lời giải cho câu hỏi đó.

Giảm gây hấn, tập trung củng cố nguyên trạng mới 

Sau phán quyết, Trung Quốc nhìn chung giảm mức độ quyết đoán ở Biển Đông nhưng tiếp tục củng cố thế đứng chân trên các điểm chiếm đóng. Có thể thấy, Trung Quốc ra tuyên bố bác bỏ và bất chấp phán quyết của Tòa trọng tài bằng nhiều hoạt động: (1) tiếp tục chiếm đóng Bãi Vành Khăn (Vành Khăn), (2) tiếp tục xây dựng và cho phép máy bay dân sự hạ cánh trên Bãi Vành Khăn, (3) ban hành và thực hiện lệnh cấm đánh bắt cá năm 2016 và 2017, Trung Quốc can thiệp bất hợp pháp vào quyền chủ quyền của Phi-líp-pin và Việt Nam.[1]

Tuy nhiên, Trung Quốc có hai dấu hiệu nhằm giảm căng thẳng. Thông qua Tuyên bố của Chính phủ Trung Quốc về chủ quyền và lợi ích ở Biển Đông ngày 12/7/2016 (gọi tắt là Tuyên bố 12/7) và Sách trắng của Quốc vụ viện về lập trường giải quyết tranh chấp giữa Trung Quốc và Phi-líp-pin ở Biển Đông ngày 13/7/2016 (gọi tắt là Sách trắng 13/7)   Trung Quốc tái khẳng định chủ trương giải quyết hòa bình các tranh chấp ở Biển Đông trên cơ sở của luật pháp quốc tế, bao gồm UNCLOS. Bên cạnh đó, các lực lượng của Trung Quốc trên thực địa không cản trở ngư dân của Phi-líp-pin tiếp cận vùng đánh bắt cá truyền thống xung quanh Bãi cạn Scarborough.[2]

Về phương diện quản lý, Trung Quốc tìm cách hạn chế hoạt động của ngư dân với việc thông qua Kế hoạch Ngư nghiệp năm năm lần thứ 13 (1/2017), trong đó có (1) quy định giảm 1/6 sản lượng đánh bắt (từ 12 triệu tấn hiện nay xuống còn 10 triệu tấn trong vòng 5 năm tới), (2) quy định mới của chính quyền Hải Nam nhằm kiểm soát việc sản lượng đánh bắt sò tai tượng (giant clam) của ngư dân ở Đàm Môn (Tanmen).[3] Bên cạnh đó, Trung Quốc tăng cường hợp tác với Phi-líp-pin trong lĩnh vực chấp pháp biển với việc thành lập Ủy ban Cảnh sát biển hỗn hợp với Phi-líp-pin (2/2017) và triển khai các hoạt động tuần tra chung cùng Phi-líp-pin;[4] (4) dừng triển khai các hoạt động thăm dò dầu khí mới ở những vùng biển của các nước khác, hoặc là vùng được coi là tranh chấp.

Liên quan đến cáo buộc về việc tàu Trung Quốc thăm dò khu vực Benham Rise ngoài khơi Aurora (Phi-líp-pin), Trung Quốc cho rằng các tàu này thực thi “nguyên tắc tự do hàng hải” và “quyền qua lại không gây hại” và Trung Quốc tôn trọng đầy đủ quyền lợi thềm lục địa của Phi-líp-pin với Benham Rise.[5] Tháng 3/2017, báo chí đưa tin rằng lãnh đạo của Hải Nam có kế hoạch xây dựng trạm giám sát môi trường ở Scarborough, nhưng Bộ Ngoại giao Trung Quốc ngay lập tức bác bỏ thông tin này.[6]

Trung Quốc cũng chủ động kiểm soát phản ứng của dư luận nội bộ, ngăn chặn các thảo luận và hoạt động kích động chủ nghĩa dân tộc.[7] Ngay sau Phán quyết, một số cuộc biểu tình quy mô nhỏ xảy ra ở nhiều địa phương ở Trung Quốc, kêu gọi tẩy chay hàng hóa Mỹ và Trung Quốc. Tuy nhiên, các hãng thông tấn của Trung Quốc phê phán “chủ nghĩa dân tộc mù quáng” khi các cư dân mạng kêu gọi tẩy chay hàng hóa nước ngoài (Iphones và KFC).

Tuy nhiên, điều đáng quan ngại hơn là Trung Quốc đẩy mạnh các hoạt động quân sự để củng cố năng lực triển khai sức mạnh và kiểm soát Biển Đông, bao gồm tập trận, tuần tra trên không và củng cố các tiền đồn, hỏa lực ở Hoàng Sa và Trường Sa. Các ảnh chụp từ vệ tinh gần đây cho thấy Trung Quốc liên tục mở rộng các cơ sở quân sự ở Hoàng Sa: (1) ba trong số tám thực thể mà Trung Quốc kiếm soát đã được xây dựng cầu cảng có thể tiếp nhận một số lượng lớn các tàu dân sự và hải quân; (2) bốn hòn đảo nhỏ khác có cảng nhỏ hơn và một cảng được xây dựng trên đảo Duy Mộng; (3) năm đảo ở Hoàng Sa có bãi đáp trực thăng, trong đó đảo Quang Hòa (Duncan Island) có căn cứ trực thăng; (4) trên Đảo Phú Lâm đường băng được mở rộng và nhiều nhà chứa máy bay được xây dựng.[8]

Ở Trường Sa, Trung Quốc đã xây dựng các hệ thống ra-đa, nhà chứa và bãi đỗ cho khoảng 80 máy bay chiến đấu và 24 Tòa tháp lục giác có mái che di động ở trên đá Chữ Thập, Subi và Vành Khăn. Các chuyên gia quân sự cho rằng các cấu trúc này là các công sự để bố trí súng phòng không và tên lửa đất đối không (SAM) sử dụng để bắn hạ máy bay và tên lửa phóng tới. Các bước đi này cho phép Trung Quốc tiếp tục vươn ra, củng cố năng lực kiểm soát Biển Đông, nhưng không vi phạm phán quyết và không tạo nên phản ứng quyết liệt từ các quốc gia tranh chấp khác.

Sau phán quyết, Trung Quốc tỏ ra không ngại thách thức Mỹ với ba động thái: (1) bắt giữ thiết bị lặn của Mỹ ở trong vùng biển của Phi-líp-pin ngoài đường chín đoạn (tháng 12/2016); (2) công bố dự thảo sửa đổi luật an toàn hàng hải với nhiều quy định hạn chế tự do hàng hải (2/2017); (3) máy bay Trung Quốc chặn máy bay của Mỹ ở khu vực xung quanh Scarborough (8/2/2017). Đáng chú ý, trong cùng thời gian này, Trung Quốc cũng gia tăng các hoạt động ở Biển Hoa Đông, thách thức năng lực kiểm soát của Nhật Bản ở khu vực xung quanh quần đảo Senkaku. Tháng 2/2017, Nhật Bản thông báo phải tăng gấp số lượt máy bay xuất kích để chặn sự xâm nhập của không quân Trung Quốc.[9] 

Tóm lại, diễn biến trên thực địa cho thấy phán quyết phần nào có tác dụng kiềm chế hành vi của Trung Quốc. Dù có sức mạnh áp đảo đối với các bên tranh chấp khác, Trung Quốc cũng phải tính toán đến dư luận quốc tế tại thời điểm nhạy cảm, tránh tạo cớ để cho các cường quốc bên ngoài can dự sâu hơn vào khu vực. Tuy nhiên, với việc tiếp tục củng cố thế đứng chân và xây dựng các căn cứ quân sự và cơ sở hạ tầng cần thiết, Trung Quốc chủ động phô trương thanh thế, triển khai các hoạt động gây hấn, lấn át nghiêm trọng khi các điều kiện thuận lợi hội tụ tạo ra thời cơ mới.

Tiếp tục mập mờ về yêu sách

Tara Davenport cho rằng phán quyết của Tòa Trọng tài sẽ buộc Trung Quốc và các bên phải minh bạch hóa yêu sách theo hướng tuân thủ luật pháp quốc tế.[10] Tuy nhiên, các tuyên bố về phía chính phủ Trung Quốc liên quan đến phán quyết không những không làm rõ yêu sách mà còn tạo ra thêm những mập mờ mới, tạo dư địa cho các đòi hỏi rộng lớn hơn.[11] Nhìn chung, phía Trung Quốc tập trung chất vấn tính chính đáng của phiên Tòa và phán quyết, thay vì giải thích và bảo vệ yêu sách của mình từ góc độ pháp lý.[12] Hai văn kiện thể hiện lập trường của Trung Quốc, gồm có Tuyên bố của Chính phủ Trung Quốc về chủ quyền và lợi ích ở Biển Đông ngày 12/7/2016 (gọi tắt là Tuyên bố 12/7) và Sách trắng của Quốc vụ viện về lập trường giải quyết tranh chấp giữa Trung Quốc và Phi-líp-pin ở Biển Đông ngày 13/7/2016 (gọi tắt là Sách trắng 13/7) thể hiện rõ những toan tính trên.

Hai văn kiện nhắc lại yêu sách ở Biển Đông với thành bốn thành tố: (1) yêu sách chủ quyền đối với “các đảo khác nhau ở Biển Đông” (gọi tắt là Nanhai Zhudao), gồm có Hoàng Sa, Trường Sa, Đông Sa và Trung Sa; (2) yêu sách nội thủy, lãnh hải và vùng tiếp giáp “dựa trên” các đảo; (3) Yêu sách về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa “dựa trên” các đảo; (4) yêu sách “quyền lịch sử”.[13] Đây là lần đầu tiên Trung Quốc trình bày một cách thống nhất và toàn diện các yêu sách biển đảo ở Biển Đông vốn trước đó được đề cập đơn lẻ từ nhiều văn kiện khác nhau.

Tuy nhiên, phân tích kỹ những văn bản này từ góc độ luật pháp cho thấy Trung Quốc tiếp tục sử dụng chiến thuật "đánh bùn sang ao", sử dụng cách đề cập chung chung, các khái niệm không có nội hàm cụ thể để tránh sự mổ xẻ của giới chuyên gia. Có ba điểm đáng chú ý trong cách cấu trúc hệ thống yêu sách của Trung Quốc. Một là, Trung Quốc sử dụng danh từ chung “Nanhai Zhudao” hay “các đảo khác nhau ở Biển Đông” (gộp Trường Sa với Hoàng Sa, Trung Sa và Đông Sa), Trung Quốc nhập nhèm, từ đó né tránh lập trường công khai về quy chế pháp lý của nhóm hoặc từng thực thể ở Trường Sa.[14] Trong Tuyên bố của Chính phủ Trung Quốc về Tòa trọng tài năm 2014, Trung Quốc khẳng định các thực thể ở Trường Sa là “đảo” có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng. Điều này đã bị Tòa Trọng tài bác bỏ.

Hai là, Trung Quốc không gắn “đường chín đoạn” với yêu sách vùng biển và “quyền lịch sử”. Mặc dù chưa bao giờ làm rõ bản chất của đường lưỡi bò, Trung Quốc hành xử như thể nước này đòi hỏi chủ quyền đối với tài nguyên trong vùng biển bên trong đường lưỡi bò. Trong các văn kiện công bố sau Phán quyết, Chính phủ Trung Quốc biện minh rằng bản đồ đường đứt đoạn công bố năm 1948 có mục đích “tăng cường quản lý đối với các đảo mà Trung Quốc yêu sách ở Biển Đông”. Viện trưởng Viện nghiên cứu Biển Đông ở Hải Nam Ngô Sĩ Tồn cũng cho rằng các “văn kiện này ám chỉ rằng đường đứt đoạn là đường phân định lãnh thổ (đảo), chứ không phải toàn bộ vùng nước.”[15]

Tuy nhiên, với việc nhắc lại yêu sách về “các quyền lịch sử” nhưng không làm rõ bản chất, nội dung và phạm vi của các quyền này, Trung Quốc để ngỏ các khả năng diễn giải khác nhau. "Các quyền lịch sử" chỉ được đề cập duy nhất một lần trong trong Luật về Vùng đặc quyền Kinh tế và Thềm lục địa của Trung Quốc năm 1998. Tuy nhiên, chưa rõ “các quyền lịch sử” vượt qua phạm vi của “các quyền đánh cá truyền thống” hoặc các quy định khác của UNCLOS.

Ba là, Trung Quốc cụ thể hóa nguyên tắc “đất thống trị biển”, lấy các đảo ở Biển Đông là cơ sở chính để yêu sách nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa căn cứ từ các đảo ở Biển Đông. Đáng chú ý, Trung Quốc không sử dụng các thuật ngữ “vùng nước lân cận” và “vùng nước liên quan” như trong công hàm gửi Liên Hợp Quốc 2009. Nguyên tắc “đất thống trị biển” đã được khẳng định trong Tuyên bố của Chính phủ Trung Quốc vụ kiện giữa Phi-líp-pin và Trung Quốc (2014).

Việc tách biệt giữa yêu sách “nội thủy, lãnh hải và tiếp giáp lãnh hải” với yêu sách “vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa” quy thuộc cho “các đảo ở Biển Đông” để ngỏ khả năng diễn giải rằng thực thể có thể có quy chế pháp lý khác nhau. Tuy nhiên, một số học giả nhận định rằng với việc đòi hỏi “nội thủy” cho Trường Sa, Trung Quốc để ngỏ khả năng có thể vạch đường cơ sở thẳng một cách phi pháp quanh nhóm đảo này (như trường hợp của Hoàng Sa).[16] Ngày 21/9/2017, báo chí đưa tin Trung Quốc đề cập đến khái niệm "Tứ Sa", bao gồm Hoàng Sa, Trường Sa, Đông Sa và Trung Sa, trong trao đổi với Bộ Ngoại giao Mỹ.[17] Có ý kiến lo ngại Trung Quốc sẽ vạch đường cơ sở thẳng quanh "Tứ Sa" và yêu sách các vùng biển liên quan.[18] Theo cách tiếp cận này, tổng phạm vi các yêu sách này còn rộng lớn hơn đường lưỡi bò.

Thực tế cho thấy, Trung Quốc tiếp tục gây sức ép buộc các bên liên quan dừng các hoạt động thăm dò dầu khí trong vùng biển hợp pháp của họ.[19] Đáng ngại hơn, Trung Quốc tiếp tục ban hành các văn bản nội luật nhưng mập mờ về phạm vi áp dụng. Ngày 19/1/2017, Bộ Nông nghiệp Trung Quốc ban hành Lệnh Cấm Đánh bắt Cá năm 2017 áp dụng cho “các vùng biển của Biển Đông” từ kinh tuyến 12 trở lên, bao trùm cả các vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam và Phi-líp-pin. Dự thảo sửa đổi Luật An toàn Hàng hải công bố ngày 14/2/2017 được áp dụng với “vùng biển thuộc quyền tài phán của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa” bên cạnh “nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa” (Điều 2). Dự luật yêu cầu các tàu lặn nước ngoài phải nổi trên mặt nước và báo cáo hành trình cho các cơ quan chức năng của Trung Quốc khi đi vào vùng biển của Trung Quốc. Dự thảo này cũng cho phép các cơ quan chức năng của Trung Quốc chặn các tàu nước ngoài đi vào vùng biển của Trung Quốc nếu cho rằng các tàu này làm phương hại đến an toàn và trật tự hàng hải.[20] Tòa án Tối cao của Trung Quốc cũng đưa ra các quyết định về tăng cường thẩm quyền của các Tòa án Trung Quốc trong việc xét xử các vụ vi phạm “vùng biển thuộc quyền tài phán của Trung Quốc” (8/2016 và 3/2017).

Nhìn tổng thể, mặc dù không có ý định nghiêm túc tuân thủ, Trung Quốc chưa có ý định rút ra khỏi hoặc thách thức UNCLOS một cách hệ thống và toàn diện. Trung Quốc không từ bỏ tham vọng độc chiếm Biển Đông và xây dựng bá quyền ở khu vực, nhưng chưa dám chà đạp trắng trợn lên dư luận và bất chấp mọi phản ứng của quốc tế. Theo đó, Trung Quốc tiếp tục các thủ thuật về ngôn ngữ để "lách", vừa tránh tạo ra vi phạm trực tiếp với UNCLOS nhưng vẫn đủ mập mờ để có thể diễn giải theo nhiều cách.

Ngoại giao "xoa dịu"

Sau phán quyết, cùng với việc điều chỉnh lập trường và hạn chế các hoạt động gây căng thẳng trên thực địa, Trung Quốc chủ động triển khai nhiều hoạt động tuyên truyền, ngoại giao để hạn chế tác động của phán quyết, đồng thời ngăn chặn sự can thiệp của các cường quốc bên ngoài. Trung Quốc tiếp tục sử dụng chiến thuật “chia để trị”, vận động các nước thân Trung Quốc trong khi hăm dọa các nước liên quan đến tranh chấp để ngăn chặn việc hình thành mặt trận chung chống lại Trung Quốc. Ngoại giao Trung Quốc được triển khai theo năm hướng sau: 

Thứ nhất, tăng cường đối thoại và can dự với các nước liên quan trực tiếp đến tranh chấp Biển Đông, cụ thể là Phi-líp-pin, Ma-lai-xi-a và Việt Nam. Trung Quốc bắn tin chấp nhận đàm phán với Phi-líp-pin,[21] chủ động “lùi một bước” cho phép ngư dân Phi-líp-pin tiếp cận bãi cạn Scaborough để thúc đẩy tiếp xúc giữa hai bên và sử dụng các đòn bẩy kinh tế (các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, mở rộng thương mại, các khoản vay lãi suất thấp) để khuyến khích Phi-líp-pin đàm phán tay đôi, bỏ qua Phán quyết. Trung Quốc đón các chuyến thăm cấp cao của Tổng Bí thư Việt Nam Nguyễn Phú Trọng tháng 1/2017 và Thủ tướng Ma-lai-xi-a Najib Razak tháng 5/2017, qua đó nhấn mạnh nhu cầu ổn định quan hệ và tăng cường hợp tác.[22]

Thứ hai, vận động các nước ủng hộ lập trường của Trung Quốc, ngăn cản các nước khác công khai ủng hộ phán quyết và phê phán của Trung Quốc. Kể từ khi Tòa Trọng tài ra phán quyết về vụ kiện Biển Đông của Phi-líp-pin đến nay chỉ có 7 nước kêu gọi tuân thủ phán quyết, 33 nước công nhận phán quyết nhưng không kêu gọi tuân thủ, 147 nước trung lập và 5 nước công khai phản đối phán quyết.[23] Chỉ có Mỹ, Nhật, Ô-xtrây-li-a và Niu Di-lân ra tuyên bố chính thức cho rằng phán quyết là chung thẩm và có tính ràng buộc về pháp lý. Trung Quốc úp mở khả năng thiết lập Vùng nhận diện phòng không (ADIZ) ở Biển Đông nếu bị đe dọa. Có ý kiến cho rằng Bắc Kinh chỉ đạo bắt giữ 9 xe bọc thép của Xin-ga-po đang trung chuyển qua Cảng Hồng Công để dằn mặt Xin-ga-po khi nước này công khai phê phán lập trường và hành động của Trung Quốc.[24]

Thứ ba, răn đe các nước liên quan, chặn các diễn đàn đa phương đề cập đến phán quyết. Trung Quốc cũng can thiệp mạnh mẽ để Hội nghị Á-Âu lần thứ 11 tổ chức ngày 15-16 tháng 7/2016 tại Ulaanbaartar (Mông Cổ) không nhắc đến vấn đề Biển Đông. Trung Quốc tiếp tục “mua chuộc” Cam-pu-chia và gây sức ép với Lào để ngăn chặn Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN (AMM) họp cuối tháng 7/2016 ra tuyên bố chung trong đó có đề cập đến Phán quyết. Tuyên bố của Chủ tịch sau Cuộc họp Diễn đàn An ninh ASEAN (ARF) lần thứ 23 diễn ra ngay sau đó đả động đến Phán quyết.[25] Trung Quốc cũng tiếp cận Hung-ga-ri và một số nước Nam Âu để ngăn chặn EU ra tuyên bố chung về Phán quyết. Trong trao đổi, quan chức ở Brussels cho biết đây là lần đầu tiên trong lịch sử Trung Quốc can thiệp thành công vào quy trình chính trị nội bộ của EU.[26]

Thứ tư, chủ động hoàn thành đàm phán khung COC và bắt đầu đàm phán nội dung thực chất. Trung Quốc bắt đầu có thái độ tích cực hơn tại Cuộc họp các Quan chức cao cấp (SOM) ASEAN - Trung Quốc về thực hiện Tuyên bố ứng xử của các bên ở Biển Đông tổ chức từ 13-16 tháng 8/2016 ở Mãn Châu (Nội Mông, Trung Quốc). Tại đây, hai bên đạt được thỏa thuận: (1) hoàn thành dự thảo khuôn khổ cho một Bộ quy tắc Ứng xử vào giữa năm 2017, (2) thiết lập một đường dây nóng và (3) áp dụng Bộ quy tắc tránh va chạm trên biển (CUEs) đối với lực lượng hải quân của các nước liên quan. Tuy nhiên, Trung Quốc vẫn chưa có quan điểm về khả năng mở rộng áp dụng CUEs cho lực lượng thực thi pháp luật trên biển.[27]

Tại cuộc họp Nhóm Công tác chung ASEAN - Trung Quốc lần thứ 19 về thực hiện DOC và tham vấn xây dựng COC (JWG-19) 27/2/2017, đại diện của Trung Quốc khẳng định COC là tiến trình giữa 11 bên, chứ không phải như hợp tác ASEAN+1, do đó các bên cần thảo luận mọi vấn đề cùng nhau, mọi sự can thiệp từ bên ngoài hay sử dụng Tòa Trọng tài sẽ là “thảm hoạ” cho tiến trình DOC - COC. Theo đó, Trung Quốc lập luận rằng tái khẳng định việc thực hiện DOC cần thực hiện song song với tham vấn xây dựng COC, triển khai “hai bánh xe” cùng tiến, vừa đàm phán COC, và hợp tác thực tế ở Biển Đông.[28] Tháng 5/2017, Trung Quốc và ASEAN đạt được thỏa thuận về khuôn khổ COC.[29]

 Câu hỏi đặt ra là liệu Trung Quốc có thực lòng muốn thúc đẩy COC hay đây chỉ là một động tác thể hiện thiện chí để bác bỏ can thiệp từ bên ngoài vào tình hình Biển Đông. Theo Phó Giáo sư Wenjuan Nie (Học viện Quan hệ Quốc tế thuộc Đại học Ngoại giao Trung Quốc), COC không khả thi bởi ba trở ngại chính: (1) Trung Quốc phải hình thành quan điểm đa phương thay vì song phương truyền thống; (2) Trung Quốc cần ngừng các hành động gia tăng căng thẳng; (3) Trung Quốc cần làm rõ các yêu sách ở Biển Đông, và đảm bảo các yêu sách này phù hợp với luật pháp quốc tế.[30]

Thứ năm, chủ động đề xuất cơ chế hợp tác giữa các bên tranh chấp trực tiếp ở Biển Đông. Tại Hội nghị Bác Ngao cuối tháng 3/2017, Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Lưu Chấn Dân kêu gọi xây dựng cơ chế hợp tác giữa các nước ven biển ở Biển Đông, song song với các cơ chế hiện có, nhằm mục tiêu tăng cường tin cậy, thúc đẩy hợp tác và chia sẻ lợi ích trong các lĩnh vực như phòng chống và hạn chế thiên tai, tìm kiếm cứu nạn trên biển, bảo vệ môi trường và đa dạng sinh học, nghiên cứu khoa học và an toàn hàng hải. Cơ chế này không liên quan đến giải quyết tranh chấp, mà chủ yếu thúc đẩy hợp tác chuyên ngành.[31] Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Hoa Xuân Oánh sau đó giải thích thêm: việc đề xuất cơ chế này phù hợp với quy định UNCLOS về vùng biển nửa kín, hội tụ đủ các điều kiện “thiên thời, địa lợi, nhân hòa”.[32] Điều đáng nói là đề xuất của Lưu Chấn Dân được đưa ra trong bối cảnh Trung Quốc cơ bản hoàn thành xây dựng cơ sở hạ tầng dân sự và quân sự trên các đảo nhân tạo ở Trường Sa.

Đằng sau những điều chỉnh của Trung Quốc

Trái với nhiều dự đoán, tình hình Biển Đông trở nên "yên tĩnh" hơn sau phán quyết của Tòa Trọng tài. Phản ứng của Trung Quốc đối với phán quyết “nặng” về tuyên bố, nhưng "âm thầm" hơn trong hành động. Nhìn chung, Trung Quốc ứng xử một cách thận trọng, điều chỉnh cách giải thích yêu sách để tránh vi phạm rõ ràng với phán quyết, chấp thuận đề nghị của Phi-líp-pin về việc tiếp cận bãi cạn Scarborough, tránh các va chạm nghiêm trọng, đồng thời tăng cường can dự song phương và đa phương để ổn định tình hình. Những điều chỉnh trên do nhiều nguyên nhân:

Thứ nhất, phán quyết của Tòa Trọng tài và phản ứng của quốc tế có tác dụng kiềm chế hành vi của Trung Quốc. Mặc dù tuyên bố rằng phán quyết là “sai trái và vô giá trị”, nhưng Trung Quốc buộc phải tránh các hoạt động gây hấn bởi thiệt hại từ việc vi phạm lớn hơn cái giá phải trả cho việc tuân thủ. Cụ thể, Trung Quốc buộc phải xuống nước, chấp nhận cho phép ngư dân Phi-líp-pin trở lại bãi cạn Scarborough do Phi-líp-pin từ chối đề nghị của Trung Quốc về việc nối lại đàm phán với điều kiện không được đề cập đến phán quyết.[33] Việc Trung Quốc tiếp tục có hành vi xâm lấn trái với phán quyết sẽ để lại nhiều hậu quả tiêu cực cho nước này: (1) uy tín quốc tế của Trung Quốc bị ảnh hưởng; (2) các nước tranh chấp khác chịu sức ép trong nội bộ lớn hơn phải chống trả quyết liệt, thậm chí kiện Trung Quốc; (3) Mỹ, Nhật có thêm cơ hội để tập hợp lực lượng chống lại Trung Quốc; (4) khả năng hình thành một mặt trận để kiềm chế Trung Quốc.

Phiên Tòa và phán quyết làm cho các hoạt động vi phạm pháp luật của Trung Quốc trở nên khó khăn hơn. Cho dù lời lẽ mạnh mẽ đến thế nào, Trung Quốc phải kiềm chế trên thực địa và tỏ ra hợp tác hơn để tránh bị cô lập. Thất bại của Trung Quốc trong việc vận động các nước ASEAN chấp nhận “đồng thuận 10 điểm” của Trung Quốc tại Hội nghị đặc biệt tại Côn Minh (14-15/6/2016) cho thấy giới hạn của ngoại giao cưỡng ép mang màu sắc Trung Quốc. Theo PGS Kuik Cheng-Chwee (Đại học Quốc gia Ma-lai-xi-a), Trung Quốc buộc phải điều chỉnh bởi chính sách quyết đoán của Trung Quốc đã tạo ra những phản lực làm bất ổn môi trường an ninh khu vực, từ đó đe dọa quá trình phát triển của Trung Quốc.[34]

Cụ thể hơn, GS You Ji (Đại học Macao) cho rằng phán quyết của Tòa Trọng tài để lại ba hệ lụy nghiêm trọng và lâu dài cho Trung Quốc, đó là: (1) phán quyết là một phần của trật tự thế giới dựa trên luật pháp mà một số nước ASEAN (Xin-ga-po) và phương Tây cổ súy; (2) phán quyết bác bỏ tính chính danh của đường chín đoạn, làm suy yếu nền tảng cho yêu sách dựa trên quyền lịch sử của Trung Quốc; (3) phán quyết là cơ sở để các bên yêu sách khác hành động mạnh mẽ, thách thức yêu sách và các hoạt động trên biển của Trung Quốc. Với tác dụng đó, phán quyết của Tòa Trọng tài sẽ luôn là "vũ khí pháp lý lợi hại" để các nước gây sức ép, đẩy Trung Quốc vào thế phòng thủ mỗi khi quan hệ căng thẳng. You Ji cho rằng đây là lý do chính Trung Quốc quan tâm đến thúc đẩy đàm phán COC.[35]     

 Thứ hai, những điều chỉnh của Trung Quốc ở Biển Đông nằm trong thay đổi lớn hơn trong ưu tiên của chính sách đối ngoại của Tập Cận Bình là thúc đẩy các đại dự án Vành đai và Con đường (BRI)[36] để tạo vị thế chủ chốt của Trung Quốc trong quan hệ quốc tế ở khu vực. Nhìn tổng thể từ tuyên ngôn, hành động trên thực địa đến các sáng kiến ngoại giao, Trung Quốc đang hướng đến giảm căng thẳng ở Biển Đông và tính toán các cơ chế để ổn định nguyên trạng mới, tạo điều kiện thuận lợi để tăng cường can dự, phát huy ảnh hưởng ở Đông Nam Á thông qua các đòn bẩy kinh tế trong chương trình phát triển cơ sở hạ tầng và kết nối kinh tế.

Theo Wenjuan Nie (Học viện Quan hệ Quốc tế thuộc Đại học Ngoại giao Trung Quốc), thừa nhận chính sách quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông sẽ làm hỏng đại chiến lược vành đai và con đường, ảnh hưởng tiêu cực đến thành tích đối nội và đối ngoại của ông Tập. Ông này thừa nhận ba điểm yếu trong lập trường của Trung Quốc về vấn đề Biển Đông: (1) yêu sách của Trung Quốc là mập mờ và mâu thuẫn; (2) có sự khác biệt lớn giữa yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc và UNCLOS; (3) yêu sách quyền lịch sử của Trung Quốc không được UNCLOS và Phán quyết thừa nhận. Theo đó, chính sách quyết đoán ở Biển Đông sẽ làm cho Trung Quốc bị cô lập về chính trị và ngoại giao, cản trở sáng kiến BRI, đồng thời làm suy yếu “vị thế đạo đức” của Trung Quốc.[37]

 Thứ ba, những điều chỉnh trong chính sách Biển Đông của Trung Quốc còn do tác động của một số nhân tố nội bộ. Kể từ hội nghị Trung ương 6 của Đảng Cộng sản Trung Quốc, Tập Cận Bình đã củng cố vai trò lãnh đạo, trở thành lãnh đạo hạt nhân của toàn Đảng và toàn quốc. Sau khi được bầu lại vai trò Tổng Bí thư Đảng Cộng sản Trung Quốc nhiệm kỳ hai, Tập Cận Bình tìm cách vận động việc xóa bỏ quy định về hai nhiệm kỳ đối với chức vụ Chủ tịch nước mở đường cho việc nắm quyền trọn đời. Với việc vị thế trong nền chính trị trong nước được củng cố, ông Tập không cần sử dụng vấn đề Biển Đông để kích động tinh thần dân tộc. Bên cạnh đó, dưới sự tác động của sự sụt giảm giá năng lượng toàn cầu, các tập đoàn dầu khí của Trung Quốc không có động lực để thúc đẩy các dự án thăm dò và khai thác dầu khí ngoài khơi tốn kém về chi phí và rủi ro địa chính trị cao.  

Thứ tư, chính sách của các nước cũng có tác động nhất định đến hành vi của Trung Quốc. Việc Tổng thống Phi-líp-pin Duterte thay đổi chính sách theo hướng tạm thời gác lại phán quyết và chủ động "dàn hòa" với Trung Quốc đã buộc Bắc Kinh phải điều chỉnh hành vi theo hướng ôn hòa hơn. Quan trọng hơn, việc Donald Trump đắc cử Tổng thống Mỹ cũng khiến cho Bắc Kinh phải dè chừng hơn. Theo GS. Shi Yinghong (Đại học Nhân dân ở Bắc Kinh), tính bất định của Trump buộc các nhà lãnh đạo Trung Quốc phải hợp tác hơn với Mỹ để tránh các chính sách thù nghịch từ Washington.[38]

Thay lời kết

Các động thái chính trị, ngoại giao và quân sự ở Biển Đông cho thấy Trung Quốc không từ bỏ tham vọng độc chiếm Biển Đông. Tuy nhiên, sự hội tụ của nhiều nhân tố bên trong và bên ngoài Trung Quốc kể từ giữa năm 2016 đã buộc các nhà lãnh đạo tại Bắc Kinh phải chấp nhận những điều chỉnh có tính chiến thuật để hạn chế tác động của Phán quyết, tránh sự chú ý của công luận quốc tế, đồng thời ngăn chặn các tập hợp lực lượng bất lợi cho Trung Quốc. Tuy nhiên, Trung Quốc vẫn tiếp tục đầu tư mạnh mẽ cho lực lượng hải quân, ngấm ngầm nâng cấp cơ sở hạ tầng cho các tiền đồn ở Hoàng Sa và Trường Sa, và chủ động nhập nhèm trong yêu sách. Mặc dù có tác dụng làm giảm khu vực tranh chấp, qua đó thu hẹp không gian cho các hoạt động chấp pháp và dân sự của Trung Quốc, nhưng phán quyết không có tác động đến các hoạt động quân sự, không ảnh hưởng đến sự mở rộng, tăng cường kiểm soát về quân sự, an ninh, chiến lược của Trung Quốc ở Biển Đông. Quan trọng hơn, việc thiếu vắng cơ chế thực thi phán quyết cùng với sự thay đổi chính sách của Phi-líp-pin giúp Trung Quốc giành lại thế chủ động trên bàn cờ ngoại giao và chiến lược ở Biển Đông. Theo đó, tình hình Biển Đông tuy bình lặng trên mặt nhưng hết sức nguy hiểm bởi sóng ngầm vẫn cuộn chảy mạnh mẽ. Biển Đông chỉ có thể ổn định nếu Phán quyết và các quy định của UNCLOS được tất cả các bên tôn trọng và thực thi.

Đỗ Thanh Hải, TS, Viện Nghiên cứu Biển Đông, Học viện Ngoại giao. Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.    Allen-Ebrahimian, Bethany. "After the South China Sea ruling, China censors online calls for war." Foreign Policy, ngày 12/7/2016, https://foreignpolicy.com/2016/07/12/after-south-china-sea-ruling-china-censors-online-calls-for-war-unclos-tribunal/.

2.    Beech, Hannah. "Just where exactly did China get the South China Sea nine-dash line from." Time, ngày 19/7/2016. http://time.com/4412191/nine-dash-line-9-south-china-sea/.

3.    Beng, Kor Kian. "China and ASEAN to launch hotline, adopt code on encounters at sea." The Straits Times, ngày 17/8/2016.

4.    "China calls for Cooperation mechanism among South China Sea littoral countries". People's Daily, ngày 26/3/2017. http://en.people.cn/n3/2017/0326/c90000-9195069.html.

5.    "China denies reports of building on disputed shoal." Reuters, ngày 22/3/2017. https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-china-philippines/china-denies-reports-of-building-on-disputed-shoal-idUSKBN16T0TZ.

6.    "China proposes three-step vision for COC consultation: FM." China Daily, ngày 06/08/2017.

7.    "China, Vietnam agree on closer cooperation." Xinhua, ngày 12/1/2017

8.    "China: We respect Philippines' rights over Benham Rise." CNN Philippines, ngày 15/3/2017. http://cnnphilippines.com/news/2017/03/15/China-respects-PH-rights-Benham-Rise.html. 

9.    Cheng-Chwee, Kuik. "Explaining the contradiction in China’s South China Sea Policy: Structural Drivers and Domestic imperatives". China: An International Journal 15, Số.1, 2017.

10.  Davenport, Tara.  "Why the South China Sea Arbitration Case Matters (Even if China Ignores It)". The Diplomat, ngày 08/7/2016. https://thediplomat.com/2016/07/why-the-south-china-sea-arbitration-case-matters-even-if-china-ignores-it/.

11.  "Foreign Ministry Spokesperson Hua Chunying's Regular Press Conference on March 27". ngày 27/3/2017. http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/t1449108.shtml.

12.  Gertz, Bill. "Beijing adopts new Tactic for S.China Sea claims."  The Free Beecon, ngày 21/9/2017.

13.  Hayton, Bill. "China after the South China Sea arbitration: Learning to live with UNCLOS?" China Policy Institute: Analysis, ngày 7/3/2017. https://cpianalysis.org/2017/03/07/china-after-the-south-china-sea-arbitration-learning-to-live-with-unclos/.

14.  Hunt, Katie. "Troop carrier seizure: Is China sending Singapore a message." CNN, ngày 30/11/2016.

15.  "Japan doubles fighter jets deployed for scrambles against China," The Japan Times, ngày 26/2/2017. https://www.japantimes.co.jp/news/2017/02/26/national/politics-diplomacy/japan-doubles-fighter-jets-deployed-scrambles-china/#.Wqn6nZNuZrY.

16.  Ji, You. "De-escalating Tension in the South China Sea for Regional Stability and Cooperation". Tham luận tại Hội thảo Quốc tế về Biển Đông lần thứ 9, Hồ Chí Minh, Tháng 11/2017.

17.  Ku, Julian & Mirasola, Chris. "The South China Sea and China's "Four Sha" claim: New legal Theory, Same Bad Argument". Lawfare, ngày 25/9/2017.

18.  Ku, Julian. "Assessing the South China Sea Arbitral Award after One Year: Why China won and the US is losing". Lawfare, ngày 12/7/2017. https://www.lawfareblog.com/assessing-south-china-sea-arbitral-award-after-one-year-why-china-won-and-us-losing

19.  "Najib's working visit to China will boost economic growth." The Star, ngày 11/5/2017.

20.  Nie, Wenjuan. "Xi Jinping’s Foreign Policy Dilemma: One Belt, One Road or the South China Sea?". Contemporary Southeast Asia 38, Số 3, 2016.

21.  "Negotiation between China, Philippines should move “step by step’: China scholar". Xinhua, 19/7/2016. http://news.xinhuanet.com/english/2016-07/19/c_135524358.htm.

22.  Panda, Ankit. "China, ASEAN comes to agreement on a Framework South China Sea Code of Conduct". The Diplomat, ngày 19/5/2017.

23.  Parameswaran, Prashanth. "Philippine Rejects conditional talks with China on South China Sea". The Diplomat, ngày 20/7/2016. http://thediplomat.com/2016/07/philippines-rejects-conditional-talks-with-china-on-south-china-sea/

24.  Rauhala, Emily. "Philippines says China has stopped chasing fishermen from contested shoal". The Washington Post, ngày 28/10/2016. https://www.washingtonpost.com/world/report-filipino-fishermen-return-to-fish-shoal-contested-with-china/2016/10/28/51d51eb4-9cb3-11e6-b4c9-391055ea9259_story.html?utm_term=.d64f55556f59.

25.  Searight, Amy. "Impact of the South China Sea Tribunal Ruling". Hampton Roads International Security Quarterly, ngày 1/1/2017.

26.  Seidel, Jamie. "China may ban submarines from East and South China Seas". News.com.au, ngày 21/2/2017. http://www.news.com.au/world/asia/china-may-ban-submarines-from-east-and-south-china-seas/news-story/2fbfdefe37a93e3afafdbd0062106194.

27.  Thayer, Carl. "Alarming Escalation in the South China Sea: China threatens force if Vietnam continues oil exploration in Spratlys". The Diplomat, ngày 24/7/2017.

28.  "Update: China's continuing reclamation in the Paracels". Asia Maritime Transparency Initiative, ngày 9/8/2017. https://amti.csis.org/paracels-beijings-other-buildup/. 

29.  "Who is taking side after the South China Sea ruling?". Asia Maritime Transparency Initiative, ngày 15/8/2016. https://amti.csis.org/sides-in-south-china-sea/.

30.  Yanmei, Xei. "China hardens position on South China Sea". The Diplomat, ngày 16/7/2016. http://thediplomat.com/2016/07/china-hardens-position-on-south-china-sea/. 

31.  Yinghong, Shi. "An effect of Trump and more: The emerging Retrenchment of China". The Maritime Issues, ngày 8/3/2018.

Zhang, Feng. "Assessing China’s response to the South China Sea arbitration ruling". Australian Journal of International Affairs, 2017.

Bài viết được đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Quốc tế, Học viện Ngoại giao, Số 1 (112) Tháng 3/2018.

Trần Quang (gt) 

---