Trước tình hình khu vực ngày một căng thẳng, chính phủ của tân tổng thống Indonesia ông Joko Widodo (từ đây xin gọi là Jokowi) đang có những dự định điều chỉnh chính sách đại dương quốc gia. Những dự định này đã được tân tổng thống Jokowi cụ thể hóa qua cả tuyên bố lẫn hành động. Chính sách đại dương của Indonesia đã có những thay đổi ra sao đến thời điểm này? Biển Đông nằm ở đâu trong các thay đổi đó đó? Bài viết này thảo luận hai câu hỏi trên. Các tác giả lập luận rằng “nhất quán trong trung lập” một hình dung gần gũi nhất để diễn tả quan điểm của chính phủ Jakarta về tranh chấp Biển Đông đến thời điểm này.  

Indonesia có lợi ích trực tiếp tại Biển Đông?

Indonesia liên quan trực tiếp về mặt địa chính trị đối với tranh chấp tại Biển Đông khi toàn bộ phía bắc của quốc gia này tiếp giáp với Biển Đông. Mọi tranh chấp diễn ra trên Biển Đông, từ đụng độ dân sự mang tính chất phi bạo lực, đến đụng độ quân sự hay cao nhất là leo thang vũ trang đều có thể ảnh hưởng trực tiếp đến Indonesia. Tuy nhiên Indonesia không phải là một chủ thể tham gia trực tiếp trong vấn đề tranh chấp chủ quyền trên hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa - vấn đề trung tâm của các tranh chấp tại Biển Đông khi hàng loạt các quốc gia Trung Quốc. Việt Nam, Philippines, Malaysia, Brunei và Đài Loan đều tuyên bố chủ quyền lên một phần hay toàn bộ hai quần đảo này. Việc không tham gia vào tranh chấp chủ quyền nói trên tự thân nó đã tạo cho Indonesia một vị trí trung lập nhất định đối với các bên yêu sách.

Mặc dù vậy, không liên quan  trực diện tới tranh chấp Biển Đông không có nghĩa là Indonesia không có cơ sở xác định lợi ích của mình đối với các vấn đề tại vùng biển này. Indonesia có chủ quyền trên quần đảo Natuna ở phía Nam biển Đông, làm cho vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của quốc gia này chồng lấn với yêu sách đường chín đoạn gây tranh cãi. Thực tế, một số đụng độ đã xảy ra tại khu vực vùng đặc quyền kinh tế của Indonesia bên ngoài vùng đảo Natuna trong những năm vừa qua. Điển hình là cuộc chạm trán giữa tàu tuần tra không vũ trang HM001 của Indonesia và tàu ngư chính Yuzheng 310 của Trung Quốc vào ngày 26/3/2013. Cũng chính tàu Yuzheng 310 này được ghi nhận đã từng xuất hiện trong những sự vụ tương tự vào tháng 5 và tháng 6 năm 2010.

Như vậy, mặc dù giữa Indonesia và Trung Quốc không tranh chấp về lãnh thổ nhưng sau tuyên bố “đường chín đoạn”, giữa hai nước trên giấy tờ tồn tại vấn đề chồng lấn vùng biển. Lợi ích quốc gia của Indonesia vì thế cũng bị đe dọa bởi yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc. Khu vực phía Nam của Biển Đông, với trữ lượng dầu mỏ khổng lồ, nắm giữ ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế của quốc gia đông dân nhất ASEAN. Với những diễn biến đã nêu, sự hiện diện của bản đồ đường chín đoạn và những biện pháp ngày càng cứng rắn hơn trên thực địa đã được Trung Quốc đẩy xa hơn nữa đến tận rìa của bản đồ đường chín đoạn. Hành động của Bắc Kinh vươn ra đến những vùng biển phía Nam của Biển Đông, đe dọa trực tiếp đến quyền chủ quyền của Indonesia đối với trữ lượng dầu mỏ trong khu vực này và đồng nghĩa với việc đe dọa lợi ích quốc gia của Jakarta.

Trung lập và chủ động

Chính sách Biển Đông của Indonesia trong suốt một thời gian dài phản ánh tương đối rõ nét tầm vóc của một quốc gia “lãnh đạo” trong ASEAN với vai trò “cầu nối ngoại giao” cho các xung đột hay mâu thuẫn. Song song với đó, Jakarta đã nỗ lực xác lập và duy trì một chiến lược cân bằng rất thận trọng. Trước hết, đó là nỗ lực cân bằng giữa việc đối phó với các động thái ngày một quyết liệt của Trung Quốc trên Biển Đông, đồng thời tránh làm phương hại đến quan hệ song phương giữa Indonesia và Trung Quốc. Kế đến, đó là sự cân bằng giữa việc đảm bảo lợi ích quốc gia tại Biển Đông và việc theo đuổi vị trí lãnh đạo trong khu vực Đông Nam Á.

Vào đầu những năm 1990, những động thái xúc tiến quan hệ với Trung Quốc sau một thời gian dài gián đoạn đã được Indonesia thực hiện thận trọng. Trong một hội thảo vào năm 1993, Trung Quốc đã đưa ra một bản đồ cho thấy các “vùng nước lịch sử” của nước này chồng lấn với vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) tính từ quần đảo Natuna của Indonesia, vụ việc đã khiến Indonesia đặt dấu hỏi về ý đồ của Bắc Kinh ở Biển Đông. Tuy nhiên, bất chấp một số nghi ngại ban đầu, Jakarta dần cảm nhận được những lợi ích mà một mối quan hệ nồng ấm với Bắc Kinh mang lại, đặc biệt trong thời kỳ Trung Quốc thực hiện chính sách “láng giềng tốt” với các quốc gia ASEAN. Trung Quốc đã tôn trọng các giải pháp đối nội của Indonesia trước các cuộc bạo loạn chống người Hoa trong nước tháng 5/1998. Indonesia cũng được Trung Quốc giúp đỡ trong cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á 1997, thảm họa sóng thần năm 2014 và động đất năm 2006. Trong năm 2005, giữa hai nước đã ký kết nâng tầm quan hệ lên mức “đối tác chiến lược”.

Một khía cạnh khác, đặc trưng của vai trò “cầu nối ngoại giao” ở Biển Đông được thể hiện qua các sáng kiến xây dựng lòng tin. Các sáng kiến này giúp đóng góp vào việc hình thành luật lệ và chuẩn tắc quốc tế. Ví dụ tiêu biểu chính là chuỗi Hội thảo về Quản lý Xung đột Tiềm tàng ở Biển Đông diễn ra từ năm 1990 do nhà ngoại giao kỳ cựu Hasjim Djalal chủ trì với sự dẫn dắt ban đầu của Bộ trưởng Ngoại giao Indonesia lúc bấy giờ Ali Alatas. Đáng chú ý là chuỗi hội thảo khoa học này còn có sự tham gia của các quan chức chính phủ, dù chỉ ở mức độ hạn chế. Mô hình này của Indonesia được đánh giá cao vào giai đoạn đó vì giúp tạo ra một diễn đàn đối thoại không chính thức, đồng thời giảm áp lực chính trị. Mô hình này cũng tạo ra diễn đàn cho tất cả các bên trong khu vực ngồi lại thảo luận và đề xuất hợp tác trên các vấn đề không bị giới hạn bởi tranh chấp Biển Đông.

Điều này cho thấy khả năng khéo léo vận dụng cả sự mềm mỏng, khách quan của ngoại giao kênh 2, lẫn tính chính danh của ngoại giao truyền thống. Tháng 7/1991, Hội thảo Quản lý Xung đột Tiềm tàng ở Biển Đông lần hai đã đưa ra tuyên bố về nhu cầu giải quyết các tranh chấp lãnh thổ và pháp lý ở khu vực thông qua “các biện pháp hòa bình dựa trên đối thoại và thương lượng”, rằng “không nên sử dụng vũ lực để giải quyết tranh chấp lãnh thổ và pháp lý”. Chính tuyên bố này đã trở thành tiền đề cho Tuyên bố ASEAN về Biển Đông tại Manila đúng một năm sau đó.

Thực tế không phải lúc nào Indonesia cũng thể hiện mình là một “cầu nối hòa giải” hoàn toàn trung lập. Việc vận dụng các chuẩn tắc và luật lệ quốc tế cũng như những công cụ ngoại giao truyền thống để ràng buộc một chủ thể như Trung Quốc cũng đã được Jakarta áp dụng. Tháng 5/1996, khi Trung Quốc phê chuẩn việc tham gia UNCLOS và vận dụng các quy tắc về quần đảo lên quần đảo Hoàng Sa của Việt Nam, Indonesia đã gửi một thông điệp trực tiếp đến Bắc Kinh vào tháng bảy, phản đối việc vận dụng quy tắc một cách phi pháp, hành động đi ngược với luật quốc tế. Thông điệp này còn đi kèm nội dung, rằng nếu một động thái tương tự được áp dụng với quần đảo Trường Sa, nó sẽ được xem là “có khả năng mang tính khiêu khích với các quốc gia ASEAN, trong đó có Indonesia.”

Trên lý thuyết, việc thực hiện chiến lược cân bằng tinh vi như vậy cho phép Indonesia tối đa hóa sự độc lập và tính chủ động trong chính sách đối ngoại. Chiến lược này tạo điều kiện cho Indonesia tự do tìm kiếm khả năng xây dựng quan hệ với tất cả các bên, kể cả Trung Quốc, đồng thời tập trung vào phát triển nội lực. Bên cạnh đó, vị trí trung lập cũng tạo điều kiện cho Indonesia vừa đảm bảo an ninh tại quần đảo Natuna, vừa thể hiện vai trò dẫn dắt trong khu vực thông qua các sáng kiến xây dựng lòng tin giữa các bên liên quan ở Biển Đông.

Biển Đông giai đoạn sau năm 2009

Vấn đề Biển Đông có thể nói đã bước sang một giai đoạn mới trong năm 2009, đánh dấu bằng việc Trung Quốc chính thức đệ trình lên Liên Hợp Quốc bản đồ trong đó thể hiện lập trường chủ quyền của họ về đường chín đoạn bao trọn toàn bộ khu vực Biển Đông. Động thái này của Trung Quốc đã đưa khu vực Biển Đông trở thành một điểm nóng địa chính trị mới, buộc nhiều nước phải cân nhắc lại các tính toán chiến lược.

Indonesia cũng không là ngoại lệ. Kể từ khi Trung Quốc đưa ra tấm bản đồ về “vùng nước lịch sử” năm 1993, Jakarta đã phải đặt dấu hỏi về quan điểm của Trung Quốc về chủ quyền trên Biển Đông. Những nỗ lực liên tiếp sau đó của Jakarta đã không có được câu trả lời rõ ràng và thỏa đáng. Việc Trung Quốc đệ trình bản đồ có đường chín đoạn lên Liên Hợp Quốc năm 2009 theo đó đã là một “xác nhận” chính thức cho những quan ngại trong quá khứ của Indonesia. Cả khu vực Biển Đông mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền rõ ràng có chồng lấn với vùng EEZ từ quần đảo Natuna. Vào thời điểm đó, rõ ràng Indonesia đã ở vào thế lưỡng nan trong việc phải lựa chọn giữa hoặc đưa ra một lập trường chủ quyền quyết liệt hơn, hoặc tiếp tục duy trì một vị trí trung lập giữa các bên tranh chấp. Những gì Indonesia thực hiện trong quãng thời gian sau đó cho thấy nước này đã quyết định theo đuổi lựa chọn thứ hai.

Trong giai đoạn đầu khi yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc được công bố, việc thiếu vắng một lợi ích chung, cũng như một vai trò lãnh đạo, góp phần khiến tổ chức này bị động trước vấn đề Biển Đông đang nóng lên từng ngày trên thực địa. Vào tháng 7/2010, tại Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) tổ chức tại Hà Nội, 12 quốc gia đã bày tỏ quan ngại của họ về diễn biến mới tại Biển Đông, trong khi một số thành viên ASEAN như Campuchia, Lào, Myanmar và Thái Lan vẫn lựa chọn cách im lặng về vấn đề này.

Rạn nứt này của ASEAN là rất dễ hiểu. Thực tế, chỉ có một số quốc gia ASEAN có liên quan trực tiếp đến tranh chấp ở các mức độ khác nhau. Ngoài ra, có một số quốc gia nhận được nguồn tài chính hỗ trợ từ Trung Quốc, tiêu biểu như Campuchia. Những bất cập nội tại của ASEAN trước vấn đề Biển Đông dù vậy vô hình chung lại tạo ra cho Indonesia động lực cũng như cơ hội để thể hiện vai trò của mình.

Về mặt lập trường, nước này thường xuyên bày tỏ thái độ trung lập. Quan điểm chủ đạo trong các phát ngôn ngoại giao của Indonesia chủ yếu xoay quanh việc kêu gọi các bên kiềm chế, giải quyết tranh chấp một cách phi vũ lực. Trong đó, khía cạnh luật quốc tế được Jakarta hết sức chú trọng. Nước này luôn là một trong những bên tích cực nhất trong việc ủng hộ sự ra đời của Bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông (COC).

Một điểm đáng chú ý là lập trường của Indonesia thực tế không “trung lập tuyệt đối”. Một cách nhất quán, Indonesia đã luôn cho thấy một thái độ thận trọng với các đòi hỏi “chủ quyền lịch sử” của Bắc Kinh - vốn không căn cứ vào Công ước Luật Biển Liên Hiệp Quốc - cũng như các động thái ngày càng cứng rắn của Trung Quốc trên Biển Đông. Ngoài ra, Indonesia cũng chủ trương COC phải được các nước ASEAN soạn thảo, sau đó đàm phán thêm với Trung Quốc. Trong khi đó, Bắc Kinh luôn muốn tham gia quá trình soạn thảo COC ngay từ các bước đầu.

Nhất quán với lập trường này, Jakarta đã cho thấy vai trò của một “nhà môi giới” năng động. Không chỉ tích cực ủng hộ việc đi đến kí kết COC bằng các phát ngôn, bản thân Indonesia đã đứng ra tổ chức một loạt các hội thảo với trọng tâm này. Tiêu biểu nhất chính là hoạt động ngoại giao con thoi của Bộ trưởng Ngoại giao Marty Natalegawa, điều được xem là đã cứu “một bàn thua trông thấy” cho cả ASEAN sau thất bại trong việc đưa ra tuyên bố chung trong khuôn khổ Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN năm 2012.

Tân tổng thống Jokowi và Biển Đông

Sau khi cuộc chuyển giao quyền lực ở Indonesia hoàn tất, giới quan sát đã đặt dấu hỏi liệu chính quyền Jokowi có thay đổi nào trong cách tiếp cận vấn đề Biển Đông hay không. Những diễn tiến từ đó đến nay cho thấy những biểu hiện rất đáng chú ý.

Trong quá trình tranh cử, ông Jokowi và đối thủ của mình, ông Subianto, đã từng tranh luận về chính sách đối ngoại. Riêng trong vấn đề Biển Đông, hai đối thủ đã cho thấy hai lập trường hoàn toàn trái ngược nhau. Ông Subianto cho rằng Indonesia có liên quan đến tranh chấp, còn ông Jokowi khi đó đã nghĩ ngược lại. Chi tiết trên là một chỉ dấu thú vị về cách mà tân tổng thống Indonesia nhìn nhận vấn đề Biển Đông khi còn chưa nắm quyền lực.

Ông Jokowi bắt đầu nắm quyền từ tháng 10/2014. Cho đến tháng 3/2015, một số hãng thông tấn đã đưa tin việc tổng thống Jokowi tuyên bố rằng các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc trên toàn bộ Biển Đông hoàn toàn không có cơ sở pháp lý. Đồng thời, Jakarta muốn duy trì vai trò như một “nhà môi giới trung thực” (honest broker). Phát ngôn trên của ông Jokowi đã mở ra dự đoán rằng Indonesia sẽ từ bỏ vị thế cầu nối ngoại giao trung lập được duy trì trong một thời gian dài. Đặc biệt, ông Jokowi đưa ra phát ngôn đó trong chuyến thăm Nhật Bản, một nước được đánh giá là đối thủ địa chính trị của Trung Quốc.

Mặc dù vậy, ông Jokowi cũng như các quan chức cấp cao khác sau đó đã nhanh chóng làm rõ rằng phát ngôn này chỉ nhắm vào yêu sách đường chín đoạn. Ông Jokowi không đụng đến toàn bộ các yêu sách chủ quyền của Trung Quốc trên Biển Đông. Chi tiết này có thể hàm ý rằng Indonesia vẫn trung lập đối với các tranh chấp lãnh thổ ở hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Bản thân ông Jokowi cũng cho biết “Indonesia sẵn sàng trở thành một trung gian hòa giải khi cần thiết”.

Cả khi việc Trung Quốc xây đảo nhân tạo bắt đầu nhận được sự chú ý từ công luận quốc tế, thì Indonesia lại không có một phát ngôn chính thức hay động thái đáng chú ý nào. Sự im hơi lặng tiếng này được giới quan sát đặc biệt chú ý. Có thể có hai cách diễn giải cho sự im lặng này. Một là, Indonesia đang bất ngờ và bị động trước hành xử ngày một quyết đoán và hung hăng của Trung Quốc trên Biển Đông. Điều này đồng nghĩa rằng chính quyền mới của ông Jokowi chưa có sự chuẩn bị kỹ lưỡng để phản ứng trước vấn đề xây đắp đảo nhân tạo, theo đó muốn tránh vội vàng, làm phương hại quan hệ với các bên. Hai là, Indonesia vẫn đang nhất quán giữ vững thái độ trung lập của mình đối với khía cạnh tranh chấp lãnh thổ trong vấn đề Biển Đông. Quan sát cách chính quyền Indonesia “nói lại cho rõ” phát ngôn tại Nhật Bản của ông Jokowi, hàm ý thứ hai có tính thực tế cao hơn.

Như vậy, có thể thấy cho đến nay chính sách Biển Đông của Indonesia của chính quyền tân tổng thống vẫn rất nhất quán với cách tiếp cận truyền thống trong suốt một thời gian dài của nước này. Với những động thái chính sách nêu trên, có thể nhận thấy Indonesia sau khi chuyển đổi lãnh đạo vẫn duy trì sự nhất quán trong cách tiếp cận biển Đông. Việc chính phủ của ông Jokowi bác bỏ tính hợp pháp của đường chín đoạn thực chất là không mới. Việc Indonesia không cho thấy lập trường hay động thái cụ thể nào cũng cho thấy chính quyền Jokowi vẫn duy trì tính trung lập trong tranh chấp lãnh thổ ờ Hoàng Sa và Trường Sa.

Có phải diễn biến hiện tại trên Biển Đông cho đến nay vẫn chưa tạo ra được một cú sốc đủ lớn để buộc Indonesia phải thay đổi lập trường trung lập? Chiến lược đảo hóa của Trung Quốc và những cảnh báo “quân sự hóa” đã đủ nghiêm trọng để thúc đẩy một sự thay đổi xảy ra trong tương lai? Mới đây chính quyền Indonesia đã tuyên bố kế hoạch xây dựng cơ sở quân sự trên Biển Đông. Trung Quốc cũng có ý định xây dựng các cơ sở hạ tầng phục vụ máy bay và tàu giám sát tại khu vực. Khả năng va chạm giữa hai nước trong tương lai có thể sẽ vượt ngưỡng chấp nhận được của Jakarta và buộc họ phải có các động thái cứng rắn hơn, ít nhất là trong các quan điểm ngoại giao. Thế nhưng cho đến giờ phút này, những gì mà Indonesia thể hiện thực chất vẫn là một thái độ cân bằng cẩn trọng và tinh vi.

Nguyễn Vũ Nhật Anh và Lê Thanh Danh là Nghiên cứu viên cộng tác (Research Associate) tại Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học KHXH&NV, ĐHQG TP. Hồ Chí Minh.