Khổng Thị Bình, CHÍNH SÁCH LÁNG GIỀNG TỐT TRONG QUAN HỆ TRUNG QUỐC – ĐÔNG NAM Á [*]

Lời mở đầu

Chính sách “láng giềng tốt” là một bộ phận quan trọng trong chính sách đối ngoại độc lập tự chủ của Trung Quốc, thể hiện sự coi trọng của Trung Quốc trong phát triển quan hệ với các nước láng giềng, nhằm thực hiện mục tiêu tạo ra một môi trường quốc tế thuận lợi cho công cuộc phát triển kinh tế-xã hội của Trung Quốc.

Trong Chiến tranh lạnh, các nước láng giềng nhìn chung không chiếm vị trí quan trọng trong các chiến lược ngoại giao của Trung Quốc. Các chiến lược đối ngoại của Trung Quốc trong thời kỳ này - nhất biên đảo, hai trận tuyến và một trận tuyến - đều tập trung xử lý quan hệ với hai nước lớn là Liên Xô và Mỹ. Chỉ từ khi Đặng Tiểu Bình đưa ra đường lối đối ngoại độc lập tự chủ năm 1982, nhận thức của Trung Quốc về tầm quan trọng của mối quan hệ với láng giềng mới rõ hơn. Bên cạnh đó, những diễn biến trong nước và những thay đổi trong môi trường quốc tế cuối những năm 1980, mà điển hình là việc Chiến tranh lạnh kết thúc, vừa là nguyên nhân vừa là chất xúc tác định hình chính sách láng giềng tốt của Trung Quốc đầu những năm 1990.

Trong tham luận này, tác giả đề cập hai nội dung chính: (i) cơ sở của chính sách láng giềng tốt của Trung Quốc; và (ii) triển khai chính sách này trong quan hệ của Trung Quốc đối với Đông Nam Á. Trên cơ sở đó, tác giả cũng đưa ra một số đánh giá sơ bộ về triển vọng của chính sách.

Cơ sở của chính sách

Có thể có những cơ sở khác nhau lý giải việc hình thành chính sách “láng giềng tốt” của Trung Quốc. Tuy nhiên, căn cứ vào tình hình nội bộ Trung Quốc và những diễn biến trên trường quốc tế trước và sau khi Chiến tranh lạnh kết thúc, tác giả thấy có bốn nhân tố mang tính quyết định sau:

Đặng Tiểu Bình và chính sách đối ngoại độc lập tự chủ

Đại hội 12 Đảng Cộng sản Trung Quốc tháng 9/1982 đánh dấu sự thay đổi cơ bản chiến lược đối ngoại của Trung Quốc. Chiến lược “một trận tuyến” được thay thế bằng chiến lược đối ngoại độc lập tự chủ, theo đó Trung Quốc chủ trương “không kết liên minh” trong xử lý quan hệ với siêu cường Xô-Mỹ. Chiến lược đối ngoại này là kết quả của quá trình tổng kết những mặt được, mất của các chiến lược mà Trung Quốc đã theo đuổi kể từ khi nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa ra đời, đặc biệt là chiến lược ngoại giao “một trận tuyến.” Chiến lược “một trận tuyến” theo đánh giá của một học giả Trung Quốc mặc dù “đã cải thiện rất nhiều quan hệ của Trung Quốc với Mỹ và các nước phương Tây” nhưng nó cũng “hạn chế Trung Quốc phát triển quan hệ với các nước khác trên thế giới, đặc biệt khiến Trung Quốc ở vào trạng thái căng thẳng đối đầu với Liên Xô và các nước đồng minh châu Á của họ, làm cho Trung Quốc phải đối mặt với môi trường an ninh xung quanh rất nguy hiểm.”

Chính sách đối ngoại độc lập tự chủ của Trung Quốc trong thập niên 1980 tiếp tục đặt trọng tâm vào xử lý quan hệ với Mỹ và Liên Xô theo hướng cải thiện quan hệ với cả hai siêu cường. Tuy nhiên, với mục tiêu tạo ra một môi trường quốc tế thuận lợi và hòa bình cho Trung Quốc thực hiện xây dựng hiện đại hóa xã hội chủ nghĩa (bốn hiện đại hóa), phương châm đối ngoại mới này có ý nghĩa quan trọng, tạo cơ sở cho việc ổn định và phát triển quan hệ với các nước láng giềng đầu những năm 1990, mở rộng hơn nữa không gian ngoại giao của Trung Quốc vốn bị hạn chế bởi các chiến lược đối ngoại trước đó.

Sự kiện Thiên An Môn và hệ lụy

Sự kiện Thiên An Môn năm 1989 là bước thụt lùi trong việc triển khai chính sách đối ngoại ưu tiên cải thiện quan hệ với Mỹ và phương Tây nhằm phục vụ công cuộc bốn hiện đại hóa của Trung Quốc. Mỹ và các nước phương Tây phản ứng và chỉ trích mạnh mẽ sự kiện này. Chính quyền Bush đã áp đặt lệnh cấm vận bán vũ khí cho Trung Quốc và ngưng các cuộc tiếp xúc cấp cao với chính phủ Trung Quốc.[2]

Phản ứng quốc tế trước sự kiện Thiên An Môn khiến Trung Quốc nhận thức được những nguy cơ gây bất ổn mới, cả trong nước lẫn quốc tế, buộc Trung Quốc phải điều chỉnh chính sách đối ngoại.[3] Ngoại giao Trung Quốc thời điểm này đã có biểu hiện hướng sang các nước láng giềng. Minh chứng cho điểm này là hàng loạt chuyến thăm của các nhà lãnh đạo Trung Quốc tới các nước láng giềng Đông Nam Á. Thủ tướng Lý Bằng thăm Indonesia, Singapore và Thái Lan tháng 12/1990, thăm Malaysia, Philippines và Lào tháng 12/1990.

“Chính sách Láng giềng tốt” lần đầu tiên được Ngoại trưởng Trung Quốc Tiền Kỳ Tham nhắc đến cuối năm 1990 cho thấy mong muốn cải thiện quan hệ với các nước láng giềng của Trung Quốc.[4] Năm 1991, Thủ tướng Lý Bằng khẳng định rõ “phát triển quan hệ láng giềng tốt với các nước có chung đường biên giới là một phần quan trọng trong chính sách đối ngoại của chúng ta.”[5] Báo cáo Chính trị Đại hội XIV Đảng Cộng sản Trung Quốc nhận định “quan hệ với các nước láng giềng tốt nhất kể từ khi đất nước thành lập.”[6] Báo cáo chính trị tại Đại hội XV Đảng Cộng sản Trung Quốc tiếp tục nhấn mạnh “Cần phải kiên trì quan hệ hữu nghị láng giềng thân thiện. Đây là chủ trương nhất quán của nước ta, quyết không thay đổi. Đối với những vấn đề tranh chấp giữa ta với các nước láng giềng, cần phải xuất phát từ đại cục giữ gìn hòa bình và ổn định, thông qua hiệp thương và đàm phái hữu nghị để giải quyết. Nếu ngay một lúc không giải quyết được, có thể tạm gác lại, cầu đồng tồn dị.”[7] Phương châm chỉ đạo này tiếp tục được duy trì qua các kỳ Đại hội Đảng.

Do vậy, có thể nói Sự kiện Thiên An Môn đã có những tác động trực tiếp tới nhận thức của lãnh đạo Trung Quốc về quan hệ với các nước láng giềng vốn không ở vị trí ưu tiên cao trong chính sách đối ngoại của Trung Quốc trước đó. Việc ổn định và phát triển quan hệ với các nước láng giềng càng có ý nghĩa quan trọng hơn khi sự lớn mạnh của Trung Quốc trong thập kỷ 1990 khiến xuất hiện cái gọi là “thuyết về mối đe dọa Trung Quốc.”

Làm thất bại “thuyết về mối đe dọa của Trung Quốc”

Sự lớn mạnh của Trung Quốc về kinh tế và tăng cường sức mạnh quân sự không thể không làm các nước láng giềng lo ngại. Ở Đông Nam Á thập kỷ 1990, bên cạnh tốc độ tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ của Trung Quốc khiến các nền kinh tế Đông Nam Á lo ngại về khả năng cạnh tranh thu hút FDI và hạn chế thị trường xuất khẩu, những sự kiện như việc Trung Quốc chiếm đảo Vành Khăn và thử tên lửa qua Eo biển Đài Loan năm 1995 đã gióng lên hồi chuông báo động đối với các nước láng giềng. Thực tiễn này càng củng cố cho “thuyết về mối đe dọa Trung Quốc”[8] mà các nhà lãnh đạo Trung Quốc cho là “sản phẩm” của những nước muốn tìm kiếm một kẻ thù mới để thay thế Liên Xô.[9]

Ở Trung Quốc, từ giữa những năm 1990 đã có sự tranh luận giữa các nhà lãnh đạo về việc tiếp tục tư tưởng “giấu mình chờ thời” của Đặng Tiểu Bình hay thừa nhận Trung Quốc đã trở thành một nước lớn. Mặc dù ít người thừa nhận Trung Quốc là một nước lớn, nhưng đã có sự thừa nhận rằng Trung Quốc phải làm gì đó để làm giảm bớt những mối lo ngại của các nước khác trước sự lớn mạnh của mình, nếu muốn đảm bảo sự ổn định nội bộ và môi trường hòa bình cho phát triển kinh tế.[10] Tuy nhiên, việc khẳng định bằng lời nói rằng Trung Quốc không phải là mối đe dọa đối với các nước khác là không đủ mà cần phải có hành động trên thực tế.[11] Suy nghĩ này đã được các nhà lãnh đạo Trung Quốc hiện thực hóa trong quan hệ với các nước láng giềng trong lịch sử vốn đã có tâm lý nghi kỵ về những tham vọng của Trung Quốc.

Xây dựng hình ảnh Trung Quốc một nước lớn có trách nhiệm

Thế hệ lãnh đạo thứ tư của Trung Quốc mà đại diện là Chủ tịch Hồ Cẩm Đào và Thủ tướng Ôn Gia Bảo lên nắm quyền với cam kết thực hiện chính sách “phát triển hòa bình.” Có thể giải thích chính sách này một cách đơn giản là sự phát triển của Trung Quốc không là mối đe dọa và không gây tổn hại cho các nước khác. Thuyết “phát triển hòa bình” do vậy có thể xem là đối trọng với “thuyết về mối đe dọa Trung Quốc”, đồng thời có tác dụng trấn an các nước khác về sự trỗi dậy của Trung Quốc.

“Phát triển hòa bình” đi song hành cùng nỗ lực xây dựng một nước lớn có trách nhiệm. Nhận thức được sự lớn mạnh của Trung Quốc có thể khiến các nước khác nhìn nhận Trung Quốc như một mối đe dọa, các nhà lãnh đạo Trung Quốc nỗ lực xây dựng hình ảnh tích cực của Trung Quốc với tư cách một nước lớn có trách nhiệm. Do vậy, quan hệ tốt với các nước láng giềng là một hướng đi đúng đắn góp phần quan trọng trong việc xây dựng hình ảnh và vị thế của Trung Quốc trong khu vực và trên thế giới, góp phần làm thất bại “thuyết về mối đe dọa Trung Quốc.”

Chính sách láng giềng tốt với các nước Đông Nam Á: Từ ổn định tới thích nghi

Ổn định và điều chỉnh quan hệ theo hướng coi trọng lợi ích của các nước láng giềng là đặc điểm trong chính sách của Trung Quốc đối với Đông Nam Á từ những năm 1990. Trong nửa đầu thập kỷ 90, hoạt động ngoại giao của Trung Quốc tập trung vào việc khôi phục quan hệ với các nước láng giềng chủ chốt ở Đông Nam Á. Quan hệ Trung Quốc với Indonesia và Singapore được bình thường hóa năm 1990. Trung Quốc bình thường hóa quan hệ với Việt Nam năm 1991. Quan hệ Trung Quốc với Malaysia, Philipin và Thái Lan, đã được bình thường hóa trong Chiến tranh lạnh, tiếp tục phát triển.[12]

Tuy nhiên, quan hệ giữa Trung Quốc và các nước láng giềng Đông Nam Á thời kỳ này cũng không hẳn vì thế mà suôn sẻ. Những hành động của Trung Quốc ở Biển Đông khiến các nước láng giềng rất lo ngại,[13] đặc biệt là việc Trung Quốc chiếm đảo Vành Khăn năm 1995. Lãnh đạo các nước ASEAN đã đưa ra tuyên bố bày tỏ lo ngại về hòa bình và ổn định ở khu vực này. Trước phản ứng của các nước láng giềng sau sự kiện này, từ giữa thập kỷ 90, lập trường của Trung Quốc đã có sự điều chỉnh theo hướng mềm mỏng hơn, chú ý hơn tới lợi ích của các nước và có những nhượng bộ nhất định. Về cơ bản, chính sách láng giềng tốt của Trung Quốc từ giữa những năm 1990 được thể hiện theo ba hướng sau: (i) Kiềm chế và giảm bớt căng thẳng ở Biển Đông; (ii) Thúc đẩy ngoại giao kinh tế; và (iii) tích cực tham gia vào các thể chế hợp tác khu vực.

Kiềm chế và giảm bớt căng thẳng ở Biển Đông

Giai đoạn 1996-2002, Trung Quốc đã có nỗ lực giảm bớt căng thẳng ở Biển Đông thông qua kiềm chế không gây ra các vụ tranh chấp nghiêm trọng như vụ đảo Vành Khăn. Nhượng bộ nỗ lực của các nước trong khu vực muốn xây dựng một văn kiện pháp lý quy định hành vi của các bên ở Biển Đông,[14] tháng 11/2002, Trung Quốc đã ký Tuyên bố về Ứng xử của các bên ở Biển Đông, theo đó các bên nhất trí giải quyết các tranh chấp lãnh thổ bằng biện pháp hòa bình, không sử dụng vũ lực, đàm phán trực tiếp giữa các nước có chủ quyền trực tiếp liên quan, phù hợp với các nguyên tắc luật pháp quốc tế.[15] Các bên đồng thời cam kết kiềm chế không gây thêm tranh chấp đồng thời tăng cường nỗ lực xây dựng lòng tin giữa các bên.[16]

Đối với các nước ASEAN láng giềng, việc Trung Quốc ký Tuyên bố này là “nỗ lực ngoại giao điển hình nhằm giảm bớt tranh chấp ở Trường Sa.”[17] Đây cũng là một biểu hiện cụ thể cho thấy Trung Quốc tỏ ra thuận theo lợi ích của các nước láng giềng, và ở mức độ nào đó làm giảm bớt quan ngại của họ từ những cam kết Trung Quốc đưa ra cùng các bên. Tuy nhiên, do Tuyên bố về Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông không phải là một văn kiện có tính pháp lý và mang tính ràng buộc, các nước láng giềng của Trung Quốc chắc chắn chưa thỏa mãn. Họ cần một Bộ Quy tắc Ứng xử mang tính pháp lý.

Thúc đẩy ngoại giao kinh tế

Tốc độ tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc, đặc biệt là khả năng thu hút FDI[18] và chiếm lĩnh thị trường xuất khẩu, khiến các nền kinh tế Đông Nam Á lo ngại. Bên cạnh đó, việc nền kinh tế Trung Quốc không bị tác động bởi cuộc khủng hoảng tài chính 1997-98 và gia nhập WTO năm 2001 “chỉ làm tăng thêm lo ngại của ASEAN”19]

Nhận thức được mối quan ngại của các nước láng giềng về mối đe dọa kinh tế,[20] Trung Quốc đã thúc đẩy “ngoại giao kinh tế” nhằm mục tiêu trấn an các nước láng giềng rằng sự lớn mạnh của nền kinh tế Trung Quốc không làm tổn hại đến các nền kinh tế khác. Trái lại, các nền kinh tế trong khu vực còn được lợi từ việc tăng cường quan hệ kinh tế, thương mại với Trung Quốc.

Đề xuất xây dựng Khu vực Tự do Thương mại Trung Quốc-ASEAN là ví dụ điển hình về lợi ích lâu dài của việc duy trì mối quan hệ tốt với láng giềng.[21] Trung Quốc tạo thuận lợi cho các nền kinh tế Đông Nam Á xâm nhập thị trường Trung Quốc thông qua kế hoạch “Thu hoạch sớm.” Kế hoạch này được coi là một “nhượng bộ” của Trung Quốc để các nền kinh tế khu vực được hưởng lợi ích sớm thông qua giảm thuế đối với nhiều mặt hàng trong đó có cả hàng nông nghiệp và chế tạo.[22] Nhượng bộ của Trung Quốc có thể hiện ở sự đối xử đặc biệt với các nền kinh tế kém phát triển hơn trong ASEAN, bao gồm Việt Nam, Lào, Cămpuchia và Myanmar. Trong khuôn khổ Khu vực Tự do Thương mại ASEAN-Trung Quốc, các nền kinh tế này có thêm 5 năm trước khi tuân thủ các quy định của Hiệp định. Điều này có nghĩa là các nền kinh tế này được thâm nhập thị trường Trung Quốc trước khi mở cửa thị trường của họ cho hàng Trung Quốc cạnh tranh.

Ngoại giao kinh tế không chỉ góp phần làm giảm bớt những mối lo ngại của các nước láng giềng về sức mạnh kinh tế Trung Quốc mà còn mang đến cơ hội cho họ. Hành động giúp đỡ và thiện chí của Trung Quốc trong cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ 1997-98 và những nhượng bộ trong việc xây dựng ASEAN-Trung Quốc FTA đã tạo được nhiều thiện cảm đối với các nước láng giềng, góp phần xây dựng hình ảnh một nước lớn Trung Quốc có trách nhiệm trong khu vực.

Tích cực tham gia các cơ chế hợp tác khu vực

Trung Quốc từ lâu vốn không muốn tham gia các tổ chức đa phương. Tuy nhiên, các nhà lãnh đạo Trung Quốc cũng dần nhận thức được rằng việc Trung Quốc đứng ngoài các cơ chế có thể khiến các nước trong khu vực có cảm nhận rằng Trung Quốc không để tâm tới lợi ích và những vấn đề quan tâm chung của các nước trong khu vực tại các cơ chế này. Quan trọng hơn, để xây dựng hình ảnh một nước lớn có trách nhiệm Trung Quốc càng không thể không tham gia các cơ chế khu vực.

Từ những năm 1990 Trung Quốc bắt đầu quan tâm, từng bước tham gia rồi chủ động tham gia tích cực vào các cơ chế hợp tác khu vực mà ASEAN đóng vai trò trụ cột như ARF, ASEAN +3 và Hợp tác Đông Á. Về cơ bản Trung Quốc tích cực ủng hộ các sáng kiến hợp tác khu vực của ASEAN. Ở một khía cạnh nào đó, việc Trung Quốc tham gia các cơ chế đa phương trong khu vực cho thấy, ngoài việc đạt được những lợi ích của bản thân, Trung Quốc còn đáp ứng ý muốn các nước láng giềng là lôi kéo Trung Quốc tham gia vào các cơ chế này không chỉ thúc đẩy các lĩnh vực hợp tác mà quan trọng hơn là thảo luận và giải quyết các vấn đề cản trở quan hệ trên cơ sở đa phương thay vì song phương như trước kia.

Quan hệ Việt Nam-Trung Quốc

Quan hệ Việt Nam-Trung Quốc là mối quan hệ đặc biệt ở nhiều khía cạnh. Lịch sử và địa lý đã tạo nên những thăm trầm trong mối quan hệ này. Tuy nhiên, sau khi hai nước bình thường hóa quan hệ, phát triển mối quan hệ láng giềng tốt với Việt Nam là một bộ phận trong chính sách láng giềng tốt của Trung Quốc. Do vậy, quan hệ Trung Quốc-Việt Nam không nằm ngoài dòng chảy chung trong quan hệ của Trung Quốc với các nước láng giềng khác.

Quan hệ Trung Quốc-Việt Nam đang ở thời kỳ tốt đẹp nhất từ trước tới nay.[23] Phương châm 16 chữ và “bốn tốt” là nguyên tắc chỉ đạo trong quan hệ giữa hai nước. Quan hệ song phương về mọi mặt có những bước phát triển mạnh mẽ, điển hình là vấn đề giải quyết các vấn đề biên giới lãnh thổ. Năm 1993, hai bên đã ký Thoả thuận về các nguyên tắc cơ bản giải quyết các vấn đề biên giới lãnh thổ, từ đó mở ra các cuộc đàm phán về ba vấn đề biên giới trên đất liền, phân định Vịnh Bắc Bộ và vấn đề trên biển (Biển Đông).

Ngày 30/12/1999, hai bên ký Hiệp ước biên giới trên đất liền và quyết tâm trong năm 2008 hoàn thành toàn bộ công tác phân giới cắm mốc và ký kết văn kiện mới về "Quy chế quản lý biên giới." Ngày 25/12/2000, hai bên ký Hiệp định phân định Vịnh Bắc Bộ và Hiệp định hợp tác nghề cá ở Vịnh Bắc Bộ. Hai hiệp định này bắt đầu hiệu lực từ ngày 30/6/2004. Về vấn đề biển Đông, hai bên nhất trí kiên trì thông qua đàm phán hoà bình để giải quyết. Năm 2005, ba công ty dầu khí của Việt Nam (PetroVietnam), Trung Quốc (CNOOC), và Phi-lip-pin (PNOC) đã ký Thoả thuận về khảo sát địa chấn chung trong một số khu vực trên biển Đông và đang được triển khai thuận lợi.[24]

Kết luận

Chính sách láng giềng tốt của Trung Quốc nói chung và với Đông Nam Á nói riêng về cơ bản phản ánh nhu cầu bức thiết của Trung Quốc nhằm tạo một môi trường xung quanh ổn định, hòa bình, có lợi cho sự nghiệp phát triển kinh tế-xã hội của Trung Quốc. Nói cách khác sự thay đổi tình hình của các nước xung quanh cũng như quan hệ tốt, xấu giữa Trung Quốc với các nước này ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh quốc gia và ổn định xã hội của Trung Quốc. Trên thực tế láng giềng của Trung Quốc bao gồm cả những nước lớn, vừa và nhỏ, mạnh yếu khác nhau, có lợi ích và có những vấn đề khác nhau trong quan hệ với Trung Quốc. Do vậy khi triển khai chính sách láng giềng tốt, Trung Quốc có những đối sách khác nhau.

Trong hơn một thập kỷ qua, chính sách láng giềng tốt của Trung Quốc đối với các nước láng giềng Đông Nam Á được xây dựng và phát triển theo hướng tích cực. Nội dung của chính sách thể hiện ba điểm chủ yếu sau: (i) Trung Quốc coi trọng quan hệ với các nước láng giềng hơn trước kia; (ii) Trung Quốc hiểu được lợi ích, cũng như những mối lo ngại của các quốc gia láng giềng trước sự trỗi dậy của mình; và (iii) Trung Quốc đã có những hành động nhằm trấn an các nước láng giềng, cụ thể là nhượng bộ và có phần thuận theo lợi ích của láng giềng.

Nhìn chung chính sách láng giềng tốt của Trung Quốc được đánh giá là thành công. Chính sách này tiếp tục có cơ sở tồn tại khi hòa bình và ổn định không chỉ là nhu cầu của Trung Quốc mà với cả các nước láng giềng./.

Khổng Thị Bình, 

Học viện Ngoại giao