Lựa chọn chính sách của Úc ở Biển Đông từ góc nhìn của một trung cường

Từ đầu thế kỷ XXI, Úc đã có những điều chỉnh chiến lược an ninh đối với khu vực Châu Á - Thái Bình Dương. Biển Đông đang trở thành ưu tiên mà Úc phải tính toán trong quan hệ quốc tế với các quốc gia tại khu vực. Cùng với sự trỗi dậy ngày càng mạnh mẽ của Trung Quốc, chiến lược “tái cân bằng” (rebalancing) của Mỹ cũng góp phần thúc đẩy Úc chủ động thúc đẩy việc đảm bảo an ninh Biển Đông. Với vai trò ngày càng gia tăng, Úc đã trở thành nhân tố quan trọng đặc biệt có tác động đến cấu trúc an ninh tại Biển Đông.

Những lợi ích chiến lược của Úc tại Biển Đông

Mặc dù không phải là một quốc gia có yêu sách chủ quyền tại Biển Đông nhưng Úc có những lợi ích thiết thực tại vùng biển này. Nhìn chung, những lợi ích của Úc đều xoay quanh (i) vị trí địa chiến lược của Biển Đông; (ii) tư duy “hướng Á” của Úc trong thế kỷ XXI và (iii) quan hệ đan xen về lợi ích và chiến lược của Úc với các quốc gia tại khu vực.

Thứ nhất, Úc có lợi ích thiết thực tại Biển Đông. Lợi ích về thương mại và an ninh là những mối quan tâm hàng đầu. Hiện nay, tuyến đường thương mại chủ yếu của Úc đến các quốc gia Đông Bắc Á đều phải thông qua Biển Đông.[1] Đặc biệt, thương mại trên Biển Đông đã trở thành một trong những mối quan tâm hàng đầu của Úc. Tại hội nghị thượng đỉnh Đông Á (tại Brunei Darussalam) vào tháng 10/2013, Thủ tướng Tony Abbott nhấn mạnh: “Gần 60% thương mại của Úc thông qua Biển Đông, vì thế sự ổn định chiến lược là rất quan trọng”.[2]

Cùng với sự đảm bảo giao thông hàng hải thì an ninh của những tuyến đường hàng hải tại Biển Đông cũng là nội dung quan trọng. Không chỉ có tầm quan trọng đối với các quốc gia ven bờ Biển Đông, Úc cũng có lợi ích đảm bảo an toàn hàng hải và giao lưu kinh tế cho các tuyến đường thương mại của Úc qua vùng biển này.[3] Từ lăng kính an ninh - phòng thủ, các tranh chấp lãnh thổ và biển ở Biển Đông cũng là mối đe dọa cho an ninh khu vực nói chung và Úc nói riêng. Trước tình hình mới, Úc không thể đứng ngoài xu thế biệt lập với các mối đe dọa bên ngoài mà đã có những sự điều chỉnh quan trọng qua việc hướng chính sách quốc phòng của Úc ra ngoài biên giới quốc gia.[4]

Ở đây có thêm khả năng là nếu Trung Quốc đưa máy bay chiến đấu và tên lửa ra các đảo nhân tạo ở Trường Sa thì phần phía Tây Bắc của Úc sẽ nằm gọn trong vùng tấn công của Trung Quốc, kể cả khi chưa sử dụng các vũ khí chiến lược.

Thứ hai, Biển Đông là một bộ phận quan trọng trong tư duy “hướng Á” của Úc. Từ sau Chiến tranh Thế giới thứ hai đến nay, các quan điểm hướng về Châu Á của Úc ngày càng được thể hiện cụ thể. Sách trắng Đối ngoại của Úc được công bố vào tháng 2/2003 đã thể hiện rõ tư duy đối ngoại của Úc trong thế kỷ XXI: “Úc đã coi việc củng cố quan hệ với các nước Châu Á là mối quan tâm hàng đầu của mình (...) Châu Á vẫn là khu vực được Úc chú trọng, và (...) tương lai của Úc phụ thuộc vào khu vực Châu Á - Thái Bình Dương”.[5] Đặc biệt, Úc hiện nay nhận thức một cách sâu sắc rằng “chỉ có hợp tác toàn diện với các nước trong khu vực thì Úc mới thể hiện được mình là một quốc gia Châu Á - Thái Bình Dương”.[6] Trong bối cảnh Biển Đông đang ngày càng bất ổn thì với vai trò là một trung cường tại khu vực, Úc có trách nhiệm trong việc thúc đẩy hòa bình và an ninh tại vùng biển này. Việc Úc tham gia tích cực vào việc kiến tạo hòa bình tại Đông Nam Á sẽ không chỉ cụ thể hóa tư duy “hướng Á” mà còn góp phần khẳng định một tư duy đối ngoại mang tính chiến lược đối với một trong những khu vực năng động nhất trên thế giới.

Thứ ba, Biển Đông cũng là nơi thử thách vị thế “trung cường” (middle power) của Úc. Về lý thuyết, Úc vẫn có thể giữ vị trí trung lập trong cán cân quyền lực Mỹ - Trung. Tuy nhiên, thực tiễn quan hệ Mỹ - Trung tại khu vực không chỉ phức tạp bởi mối quan hệ giữa “cường quốc thống trị” (dominating power) và “cường quốc mới nổi” (rising power) mà còn bởi những sự cạnh tranh về quan điểm chính trị, niềm tin và lợi ích. Mối quan hệ cấu trúc trong hệ thống quốc tế này một khi chịu sự tác động mạnh mẽ từ các vấn đề chủ quyền lãnh thổ tại Biển Đông sẽ có nguy cơ khiến Mỹ và Trung Quốc dính líu vào xung đột quân sự trực tiếp.[7] Như vậy, Úc sẽ đứng trước lựa chọn khó khăn: từ bỏ quan hệ kinh tế với Trung Quốc và tăng tính liên kết với Mỹ hay từ bỏ cam kết liên minh với Mỹ và theo đuổi quan hệ sinh lợi với Trung Quốc.[8]

Trong bối cảnh các xung đột không còn là nguy cơ tiềm ẩn, sự cạnh tranh chiến lược Mỹ - Trung sẽ là một bài toán khó cho việc liệu Úc có thể giữ vai trò trung lập trong tam giác “Mỹ - Úc - Trung Quốc”. Nhìn chung, dù có sự linh hoạt trong các thời kỳ lịch sử nhưng các quan điểm và tư tưởng về một “trung cường” luôn là cơ sở lý luận và thực tiễn cho các hoạt động ngoại giao của Úc.[9] Chính vì vậy, duy trì độc lập và tự chủ trong liên minh Úc - Mỹ hay trở nên thực dụng trong quan hệ Úc - Trung Quốc sẽ được thể hiện rõ tại Biển Đông. Việc Úc tham gia vào Biển Đông với tư duy về một giải pháp bền vững sẽ giúp Úc đảm bảo các lợi ích trước mắt cũng như lâu dài thuận lợi cho việc phát triển đất nước.

Những nỗ lực thúc đẩy hợp tác an ninh của Úc

Trong hầu hết các bài phát biểu của mình, những nhà lãnh đạo Úc đều bày tỏ quan điểm rằng Úc sẽ không ủng hộ hoặc liên kết với bất kỳ quốc gia nào trong các tranh chấp trên Biển Đông.[10] Mặc dù luôn cố gắng giữ vị trí trung lập nhưng Úc cũng đã tích cực kêu gọi các giải pháp hòa bình cho vấn đề Biển Đông. Thủ tướng Úc Tony Abbott cũng nhiều lần kêu gọi “việc thực thi tuyên bố ứng xử của các quốc gia cần tập trung vào một giải pháp có trật tự nhằm tránh nguy cơ xung đột leo thang nếu họ không giải quyết được tranh chấp”.[11] Tuy nhiên, Úc lại có những lợi thế đáng kể trong việc nỗ lực góp phần thúc đẩy một Biển Đông hòa bình, thịnh vượng. Trên thực tế, Úc chia sẻ những giá trị hòa bình và ổn định tại khu vực. Điều này sẽ tạo cho Úc một vị thế hợp lý với vai trò trung gian để kiến tạo các giá trị bền vững cho khu vực.[12]

Nhìn chung, Úc ngày càng thể hiện vai trò tích cực trong việc (i) thúc đẩy tiến trình xây dựng lòng tin giữa các quốc gia xung quanh vùng Biển Đông và (ii) đề xuất các mô hình hợp tác để xây dựng Biển Đông thành vùng biển an ninh, thịnh vượng. Trong số các quốc gia tại Châu Á - Thái Bình Dương, Úc đã chú trọng vào xây dựng lòng tin với Mỹ và ASEAN. Một “nền ngoại giao trung cường” (middle power diplomacy) đề xuất bởi Thủ tướng Kevin Rudd vào năm 2006 có hai nội dung đáng chú ý là: liên minh với Mỹ và tăng cường quan hệ với với ASEAN.[13]

Nhận thấy cam kết của Mỹ phù hợp với lợi ích của mình tại Biển Đông, Úc đã phối hợp với Mỹ trong các hoạt động tăng cường quan hệ đồng minh chiến lược. Nhìn nhận từ góc độ thực tiễn, Úc và Mỹ đều chia sẻ những giá trị chung về vấn đề an ninh khu vực. Chia sẻ lập trường chính trị và ngoại giao trong vấn đề Biển Đông, Úc và chính quyền Obama đã đạt được thỏa thuận vào tháng 11/2011 rằng Mỹ sẽ triển khai 2.500 quân đóng ở căn cứ quân sự Darwin (phía Bắc Úc). Đến tháng 4/2012, một nhóm gồm 250 lính thủy đánh bộ Mỹ đầu tiên đã đến căn cứ Darwin để tham gia huấn luyện chung với quân đội Úc trong thời hạn luân phiên sáu tháng.[14] Liên minh quân sự Mỹ - Úc sẽ có tác dụng tích cực trong việc cân bằng lực lượng (balance of power) đối với các quốc gia có tham vọng kiểm soát Biển Đông hoặc gây đe dọa đến hòa bình khu vực.

Trong chừng mực nào đó liên minh này có thể “góp phần bảo đảm hòa bình, an ninh, phồn vinh cho khu vực mà nó có mặt nếu theo đúng như các cam kết đã được nêu ra”.[15] Xét trên góc độ thực tiễn, việc tăng cường đối thoại và chia sẻ những giá trị hòa bình, hợp tác tại Biển Đông giữa Úc và Mỹ có thể tạo tiền đề cho việc xây dựng lòng tin và thúc đẩy các cam kết tại các diễn đàn ngoại giao (hay an ninh) khu vực sớm đi vào thực chất và nhanh chóng được triển khai.

Cùng lúc đó, Úc cũng hiện thực hóa tư duy “hướng Á” trong bối cảnh mới. Nhằm đảm bảo môi trường an ninh chiến lược, Úc đã tăng cường thúc đẩy quan hệ với các quốc gia Châu Á - Thái Bình Dương như Indonesia. Song song đó, Úc cũng đã xem Nhật như “đối tác gần gũi nhất ở Châu Á” và ngày càng chú trọng hợp tác an ninh và quốc phòng giữa hai nước. Việc thúc đẩy các hoạt động hợp tác giữa Úc với các trung cường trong các cơ chế đa phương cũng góp phần mang lại các lợi ích chiến lược cho Úc.[16] Tại diễn đàn đối thoại Shangri-la lần thứ 12 tại Singapore (2013), các nhà lãnh đạo Úc, Mỹ và Nhật Bản cũng đã trao đổi ý kiến ​​xung quanh vấn đề có tính chiến lược là “tự do hàng hải” tại các Tuyến đường Vận tải trên biển (SLOCs).[17]

Cùng với việc thúc đẩy quan hệ Úc - Mỹ và Úc - ASEAN, Úc cũng tích cực tăng cường tính gắn kết và hiệu quả thực tiễn của việc hợp tác quốc phòng đa phương tại Đông Nam Á. Một ví dụ điển hình là việc Úc khẳng định sự gắn kết trong Hiệp ước phòng thủ (FPDA) của năm quốc gia là Singapore, Úc, Malaysia, New Zealand và Anh. Từ lúc thành lập (1971) cho đến nay, FPDA đã mở rộng quy mô và tính chất hoạt động. Cụ thể, FPDA ngày càng mở rộng không gian an ninh sang vùng Biển Đông. Sự hợp tác về an ninh của Úc cùng với các quốc gia tầm trung đã hoàn toàn phù hợp với việc đảm bảo các lợi ích chiến lược của Úc. Trước các mối quan ngại về an ninh tại Biển Đông thì chính sách của Úc vẫn tập trung vào các mối đe dọa tiềm năng có thể phát sinh từ sự thống trị của cường quốc bên ngoài và sự bất ổn trong chính khu vực.[18]

Đối với vấn đề Biển Đông, Úc và Việt Nam đã có tiếng nói chung dựa trên quan điểm đồng thuận về những giá trị hòa bình, an ninh, thịnh vượng. Tuyên bố chung Việt Nam - Úc nhân chuyến thăm của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đến Úc vào tháng 3/2015 khẳng định: “Việt Nam và Úc khẳng định tầm quan trọng của việc duy trì hòa bình và ổn định tại khu vực, bảo đảm an ninh, an toàn và tự do hàng hải, hàng không và tuân thủ luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật Biển năm 1982, không sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực. Hai nước kêu gọi các bên kiềm chế và tránh các hành động có thể gia tăng căng thẳng trong khu vực. Hai nước nhất trí cần cấp thiết xây dựng một bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông.”[19]

Song song với gầy dựng lòng tin, Úc cũng tích cực thúc đẩy các mô hình hợp tác tại khu vực. Úc đang mong muốn xây dựng hình ảnh tích cực và nâng cao vị thế quốc tế khi theo đuổi việc xây dựng Cộng đồng Châu Á - Thái Bình Dương (APC) (2008). Úc đã xem APC là “ngôi nhà chung cho Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ và Indonesia để đưa ra các biện pháp hòa bình cho các cuộc xung đột, thực sự trở thành nơi các cường quốc khu vực cùng tồn tại”. Mặc dù ý tưởng xây dựng APC còn nhiều khó khăn nhưng Úc đã khéo léo kết hợp kế hoạch APC cùng cam kết gắn bó quan hệ hợp tác với các quốc gia ASEAN để tranh thủ sự ủng hộ của tổ chức này.[20] Như vậy, Úc có vai trò chất xúc tác trong việc kiến tạo nên một trật tự an ninh khu vực mới tại Biển Đông.

Trong chuyến thăm Philippines vào ngày 20/2/2014, Ngoại trưởng Úc Julie Bishop đã bày tỏ sự ủng hộ nhiệt tình đối với các quốc gia ASEAN trong việc hợp tác với Trung Quốc đưa ra bộ quy tắc ứng xử (COC) trên Biển Đông. Cùng với việc nhấn mạnh Úc “trung lập” trong tranh chấp Biển Đông, Ngoại trưởng Úc đã kêu gọi các bên giải quyết vấn đề nhạy cảm bằng biện pháp hòa bình. Bởi lẽ, Biển Đông vẫn là mối quan tâm mang tính chiến lược của Úc khi 60% hàng hóa xuất khẩu và 40% hàng hóa nhập khẩu của Úc được vận chuyển qua đây.[21] Trong một phát triểu trên truyền hình đài ABC vào cuối ngày 21/9, Tân Thủ tướng Úc Malcolm Turnbull đã có bài phát biều đầu tiên về chính sách đối ngoại với nhận định “Việc vượt giới hạn trên Biển Đông đã có những hậu quả, chính xác là những hậu quả đi ngược lại những gì Trung Quốc tìm cách đạt được. Quan điểm của tôi và của chính phủ là Trung Quốc có thể đã được cố vấn tốt hơn về lợi ích riêng của họ chứ không nên vượt quá giới hạn ở đây”[22]. Cách tiếp cận của tân Thủ tướng Úc là dấu hiệu cho thấy rằng Úc sẽ có nhiều khả năng sớm xích lại gần với Mỹ và Đông Nam Á. Như vậy, có thể nói về mặt quan điểm thì Úc đã chia sẻ những giá trị chung với các quốc gia ASEAN về một vùng Biển Đông hòa bình, thịnh vượng. Trong đó, những nỗ lực xây dựng COC của ASEAN sẽ được Úc cam kết hỗ trợ.

Một trung cường tiềm năng

Sự tham gia của Úc vào việc kiến tạo cấu trúc quyền lực tại Đông Á là một nội dung quan trọng trong tiến trình hình thành trật tự khu vực. Có thể nhận thấy Úc luôn có những nỗ lực gắn kết sự phát triển của quốc gia với Đông Á. Các quan hệ kinh tế, chính trị, ngoại giao của Úc ngày càng mở rộng đối với khu vực. Đặc biệt, “tỷ trọng thương mại với Đông Á đã chiếm hơn một nửa tổng kim ngạch ngoại thương của nước này”.[23] Chính vì vậy, vai trò của Úc sẽ mang tính chất “vừa tương tác, vừa xúc tác” trong tiến trình hình thành trật tự khu vực trong những thập niên tới.

Hiện nay, Trung Quốc đang nỗ lực tăng cường quan hệ với các quốc gia Châu Á - Thái Bình Dương nhằm từng bước nỗ lực loại Mỹ ra khỏi “cuộc chơi quyền lực” tại khu vực và theo đuổi vai trò thống trị toàn cầu. Để phục vụ cho tham vọng toàn cầu, Biển Đông ngoài việc phục vụ cho chiến lược trở thành một cường quốc biển thì đây còn là nơi Trung Quốc đang nỗ lực ngăn chặn không cho các cường quốc bên ngoài tiếp cận và tạo ảnh hưởng lâu dài. Trước thực tế đó, Mỹ đã đẩy mạnh chính sách “xoay trục” (pivot) - mà sau này là “tái cân bằng” (rebalance) về Châu Á để ngăn không cho Trung Quốc lấp đầy khoảng trống quyền lực (power vacuum) tại đây. Những chính sách của Mỹ trong thời gian gần đây càng thể hiện tính quyết đoán. Là một đồng minh chiến lược của Mỹ, những cam kết hội nhập của Úc với Châu Á cần đi kèm với những động thái quả quyết và hiệu quả hơn để vừa đảm bảo lợi ích chiến lược cho quốc gia, vừa tăng cường tính liên kết và độ tin cậy của quan hệ đồng minh Mỹ - Úc.

Nhìn rộng ra, Biển Đông không chỉ là vấn đề của các quốc gia yêu sách mà còn lôi cuốn nhiều quốc gia khác. Trong đó, nhận thức và những đóng góp của Úc đối với vấn đề Biển Đông là một nội dung quan trọng trong tiến trình hòa giải, thúc đẩy các giải pháp hòa bình, hợp tác cho khu vực. Trong thời gian tới, Úc có thể thúc đẩy quan hệ với các đối tác như Ấn Độ, Indonesia,… để tăng cường sự đóng góp vào sự ổn định khu vực. Điều này cũng phần nào giúp Úc giảm dần sự phụ thuộc về an ninh trong quỹ đạo của Mỹ và kinh tế đối với Trung Quốc.[24] Ngoài ra, việc làm sâu sắc quan hệ với các quốc gia như Việt Nam, Thái Lan, Indonesia, Singapore, Malaysia và Philippines cũng sẽ giúp thắt chặt quan hệ giữa Úc và các quốc gia Châu Á.[25] Đây là cơ sở vững chắc để Úc có thể tăng cường thúc đẩy các vấn đề hợp tác tại Biển Đông.

Tuy nhiên, tranh chấp Biển Đông là một vấn đề hết sức phức tạp bởi những yếu tố có tính lịch sử lâu đời và liên quan đến lợi ích không chỉ của các quốc gia tranh chấp mà cả những quốc gia tại khu vực Châu Á - Thái Bình Dương. Song song đó, các tranh chấp tại Biển Đông cũng ràng buộc với các vấn đề vô cùng nhạy cảm đến từ chủ nghĩa dân tộc, bản sắc hay lòng tự hào dân tộc.[26] Trong tác phẩm “Power and Choice: Asian Security Futures”, các tác giả cũng đã lập luận rằng vai trò của các trung cường trong việc thúc đẩy và gắn kết các cơ chế quản trị hòa bình cho các tranh chấp khu vực sẽ bị giới hạn rất nhiều. Các vấn đề chủ quyền liên quan đến an ninh quốc gia (national security) và sự cạnh tranh chiến lược của các cường quốc sẽ khiến vai trò trung gian hòa giải của các quốc gia nhỏ hay các trung cường (như Úc) bị hạn chế rất nhiều.[27]

Tính phức tạp nội tại của các tranh chấp và lợi ích chiến lược của các cường quốc đã khiến Biển Đông trở thành một điểm nóng hơn bao giờ hết. Tuy nhiên, vấn đề hợp tác tại Biển Đông lại mang nhiều hàm ý cho việc giảm các xung đột trong ngắn hạn. Ngoài việc “giúp củng cố hòa bình, an ninh, hợp tác và hữu nghị tại đây” thì hợp tác còn giúp “thúc đẩy hội nhập khu vực”.[28] Với những ý nghĩa tích cực như trên, có thể khẳng định rằng những nỗ lực của Úc để thúc đẩy hòa bình, an ninh, thịnh vượng tại Biển Đông với vai trò là một trung cường là rất đáng trân trọng.

Trần Nam Tiến - Huỳnh Tâm Sáng, Trung tâm Nghiên cứu Biển và Đảo - Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn - Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.