Những thay đổi trong cách nhìn nhận lợi ích và chính sách của Mỹ ở Biển Đông từ sau ARF 2010

Giới thiệu

Với tư cách là cường quốc biển có ưu thế vượt trội trên thế giới, biển đóng vai trò tối quan trọng đối với an ninh, kinh tế, quân sự và vị trí lãnh đạo của Mỹ. Kể từ khi giành được chiến thắng hải quân trước Nhật vào Thế chiến thứ hai, Mỹ đã liên tục phát triển sức mạnh biển và mở rộng sự hiện diện hải quân rộng khắp trên tất cả các đại dương (Châu Mỹ Latinh, Châu Âu, Thái Bình Dương, Trung Đông, Châu Phi).[1] Chính vì thế, các lợi ích biển, đặc biệt là tự do hàng hải, đóng vai trò cốt tử đối với Mỹ, bởi nó quyết định khả năng tiếp cận của hải quân Mỹ đến các vùng biển trên thế giới.

Biển Đông cũng không phải là một ngoại lệ. Cách đây sáu thập kỷ, Mỹ đã bắt đầu hiện diện quân sự ở Tây Thái Bình Dương,[2] tuy nhiên đối với các tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông, Mỹ thường giữ lập trường trung lập, không ủng hộ yêu sách của bên nào và tránh không can thiệp bởi các tranh chấp vẫn chưa ảnh hưởng nhiều đến lợi ích quan trọng của Mỹ. Gần đây, trước những diễn biến theo xu hướng nóng lên của tranh chấp, phát biểu của Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton tại Diễn đàn An ninh Khu vực ASEAN (ARF) năm 2010 được xem là một mốc quan trọng đánh dấu sự thay đổi chính sách của Mỹ tại Biển Đông. Với tuyên bố Mỹ có “lợi ích quốc gia” ở Biển Đông, phát biểu đã đánh dấu sự quan tâm ở mức cao nhất của chính quyền Mỹ từ trước đến nay đối với các tranh chấp ở khu vực. Cùng với phát biểu này, Mỹ đã có những bước triển khai chính sách cụ thể để thể hiện quan điểm trên, tăng cường rõ rệt sự can dự đối với tranh chấp.

Sự thay đổi lập trường và chính sách của Mỹ mở ra một số câu hỏi quan trọng, có khả năng tác động lớn đối với cục diện tranh chấp ở Biển Đông, bởi ngoài Trung Quốc và ASEAN, Mỹ với tư cách là quốc gia có sức mạnh quân sự vượt trội ở khu vực có thể sẽ là một trong những “người chơi” chính quyết định diễn tiến của tranh chấp. Bài viết này sẽ phân tích những thay đổi trong cách nhìn nhận lợi ích và chính sách của Mỹ ở Biển Đông, tìm hiểu nguyên nhân của những sự thay đổi đó và đánh giá các mặt tích cực/ hạn chế trong sự điểu chỉnh chính sách của Mỹ.

Lợi ích của Mỹ ở Biển Đông

Là một quốc gia toàn cầu, Mỹ có những lợi ích an ninh, kinh tế và địa chính trị rất cụ thể ở Biển Đông. Về mặt an ninh - quân sự, Biển Đông là mắt xích quan trọng trong tuyến phòng thủ từ xa hình vòng cung của Mỹ, chạy từ Vịnh Péc-xích qua Biển Đông đến bán đảo Triều Tiên. Đây là điểm quá cảnh và vùng hoạt động của hải quân (chủ yếu là Hạm đội 7) và không quân Mỹ giữa các căn cứ quân sự của Mỹ ở châu Á, Ấn Độ Dương và vùng Vịnh Péc-xích. Hạm đội Thái Bình Dương của Mỹ, Hạm đội 7, hiện đang đóng tại Nhật Bản, Hawaii và Singapore hoạt động trên một vùng biển rộng từ Thái Bình Dương của Mỹ tới Ấn Độ Dương. Hạm đội bao gồm 180 tàu thuyền, 1.500 máy bay và 125.000 thủy thủ, khoảng 50 đến 60 tàu của hạm đội qua lại tại vùng biển này hàng ngày.[3] Biển Đông cũng là tuyến đường giao thông quan trọng trong hệ thống phòng thủ giúp Mỹ bảo vệ các nước đồng minh chủ chốt ở Châu Á và đối phó với các thách thức an ninh phi truyền thống như chống hải tặc và khủng bố, đặc biệt tại eo biển Malacca. Vì thế, sự lớn mạnh của quân đội Trung Quốc và yêu sách đường lưỡi bò của nước này ở Biển Đông, trong đó việc tuyên bố vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý xung quanh các đảo và yêu cầu tàu chiến phải xin phép khi đi qua có thể là mối đe dọa trực tiếp đến quyền tự do hàng hải - một trong những lợi ích quốc gia của Mỹ.

Về mặt kinh tế, Biển Đông được cho là chứa đựng tiềm năng đáng kể về dầu khí và các tài nguyên biển khác. Gần đây, Cơ quan Thông tin Năng lượng Mỹ (EIA) ra báo cáo hôm 7/2/2013, cho biết Biển Đông có trữ lượng dầu khí tiềm năng lên tới 11 tỷ thùng dầu và khoảng 5.380 tỷ m3 khí đốt,[4] vượt xa so với các dự báo trước đây. Với ưu thế đứng đầu thế giới về vốn và công nghệ thăm dò khai thác dầu ngoài khơi, các công ty dầu khí Mỹ đã xâm nhập vào Biển Đông trong hơn nửa thế kỷ qua và ngày càng quan tâm đến vùng biển này. Bên cạnh đó, giá trị kinh tế của Biển Đông đối với Mỹ còn liên quan đến sự phát triển năng động của khu vực Châu Á - Thái Bình Dương. Với vị trí địa chiến lược của minh, Biển Đông có chức năng như cổ họng của Tây Thái Bĩnh Dương và Ấn Độ Dương, phẩn lớn mạng lưới liên kết kinh tế nơi mà các tuyến đường biển toàn cầu hợp nhất. Theo ước tính, mỗi năm khoảng 5,3 nghìn tỷ USD thương mại đi qua Biển Đông, trong đó 1/5 là thuộc về thương mại Mỹ.[5]

Về ảnh hưởng địa chính trị, mặc dù còn nhiều tranh cãi về mức độ mà Trung Quốc sẵn sàng thách thức vai trò của Mỹ ở khu vực, nhưng rõ ràng lợi ích bao trùm của Mỹ ở Biển Đông nói riêng và Châu Á - Thái Bình Dương nói chung là duy trì hòa bình và ổn định, trên cơ sở duy trì thế cân bằng chiến lược, không để cho bất kỳ cường quốc nào nổi lên có khả năng khống chế khu vực và đe dọa an ninh của Mỹ và các đồng minh. Nói cách khác, điểm mấu chốt của xung đột Biển Đông, nhìn từ góc độ của Mỹ ở khu vực, chính là sự trỗi dậy của Trung Quốc. Giải quyết vấn đề Biển Đông là một phần của chính sách nhằm dung hòa giữa một thực tế không thể phủ định là Trung Quốc đang lớn mạnh và nỗ lực duy trì một trật tự có lợi cho Mỹ. Một số phân tích cho rằng, ở khía cạnh nào đó, Biển Đông là “trận chiến chính” trong cuộc chuyển giao quyền lực giữa một Trung Quốc đang lên và một nước Mỹ đang suy yếu tương đối, là thử thách thực sự đầu tiên cho thấy Mỹ có thể “xử lý” được sự trỗi dậy của Trung Quốc hay không.[6]

Tuy nhiên, nếu nhìn một cách tổng thể, xuyên suốt qua các thời kỳ, lợi ích của Mỹ ở Biển Đông là một phần trong tổng thể chiến lược biển của Mỹ, trong đó tự do hàng hải là nội dung quan trọng nhất. Có thể thấy điều này qua việc so sánh ngôn ngữ của hai tuyên bố được xem là nêu khá toàn diện lập trường của Mỹ ở Biển Đông vào năm 1995 và 2010.

Ngày 10/5/1995，trước những quan ngại ngày càng gia tăng về ổn định khu vực do Trung Quốc chiếm Đá Vành Khăn vào cuối năm 1994, Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Mỹ đã lần đầu tiên công khai chính sách của nước này đối với tranh chấp Biển Đông bao gồm năm điểm, trong đó khẳng định “Mỹ có lợi ích lâu dài (abiding interest) trong việc duy trì hòa bình, ổn định ở Biển Đông” và “Bảo vệ tự do hàng hải là lợi ích cơ bản (fundamental interest) của Mỹ”.[7]

Tại hội nghị thường niên của Diễn đàn khu yực ASEAN (ARF) vào tháng 7/2010, Mỹ lại một lần nữa công khai lập trường của mình về vấn đề Biển Đông, ở cấp cao nhất từ trước đến nay. Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton đã nêu ra nhiều điểm mới trong chính sách của Mỹ so với tuyên bố năm 1995, trong đó nhấn mạnh “Mỹ có lợi ích quốc gia (national interest) đối với tự do hàng hải, quyền tiếp cận các vùng biển chung và sự tôn trọng luật pháp quốc tế ở Biển Đông”[8]. Động thái này là kết quả của một loạt các hành vi làm phức tạp tranh chấp của Trung Quốc ở Biển Đông, trong đó có những hành động thách thức trực tiếp lợi ích của Mỹ (như đe dọa lợi ích thương mại của các công ty dầu khí Mỹ hoạt động ngoài khơi bờ biển Việt Nam năm 2008 và cản trở hoạt động của tàu USNS Impeccable tháng 3/2009), buộc Mỹ phải đánh giá lại lợi ích, chính sách của mình và đưa ra một cách tiếp cận toàn diện hơn đối với vấn để Biển Đông.

Nhìn vào nội dung hai tuyên bố năm 1995 và 2010, chúng ta có thể nhận thấy một số điểm đáng chú ý sau đối với cách đánh giá lợi ích của Mỹ ở Biển Đông. Thứ nhất, lợi ích trực tiếp của Mỹ ở Biển Đông bao gồm các lợi ích cơ bản như: (i) tự do hàng hải, tự do tiếp cận các vùng biển chung (theo cách hiểu của Mỹ); (ii) hòa bình, ổn định ở Biển Đông bao gồm việc giải quyết hòa bình các tranh chấp; (iii) tôn trọng luật pháp quốc tế (đặc biệt là UNCLOS 1982), không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực trên Biển Đông. Thứ hai, tự do hàng hải vẫn là nội dung then chốt, được Mỹ nêu đậm và rõ dù ở bất kỷ thời điểm nào - khẳng định đây là lợi ích quan trọng nhất mà Mỹ cần bảo vệ ở Biển Đông. Thứ ba, so với tuyên bố năm 1995, tuyên bố của Ngoại trưởng Clinton tại ARF 2010 cho thấy Mỹ đã nâng cao mức độ xác định lợi ích của mình ở Biển Đông, từ lợi ích cơ bản/ lâu dài thành lợi ích quốc gia, phản ánh sự quan tâm ở mức độ cao hơn và sự can dự trực diện hơn vào tình hình Biển Đông. Tuy nhiên, thứ tự ưu tiên của các lợi ích, cũng như mức độ bảo vệ các lợi ích đó chỉ có thể được soi rõ qua cách Mỹ xử lý chính sách đối với những tình huống cụ thể trên Biển Đông.

Bên cạnh những lợi ích được Mỹ nêu một cách công khai, chính thức trên, Mỹ còn có những lợi ích “ngầm định” khác ở Biển Đông bởi chính sách của Mỹ ở Biển Đông là một phần trong tổng thể chiến lược biển của Mỹ nói chung và chiến lược xoay trục Châu Á - Thái Bình Dương của chính quyền Obama nói riêng. Những lợi ích đó bao gồm: (i) bảo vệ một trật tự biển do Mỹ thống trị nhằm duy trì vị trí độc tôn của Mỹ; (ii) ngăn cản Trung Quốc sử dụng sức mạnh kinh tế, quân sự, chính trị để độc chiếm Biển Đông, ngăn cản học thuyết “chống tiếp cận/ phong tỏa khu vực” của hải quân Trung Quốc; (iii) bảo vệ và trấn an các nước đồng minh và các nước khác trong khu vực về khả năng can dự và vai trò của Mỹ với tư cách là “người bảo vệ” một trật tự tự do.

Như vậy, so với thời điểm năm 1995, lợi ích của Mỹ ở Biển Đông nay đã được thể hiện ở mức độ sâu hơn, rộng hơn, đồng thời bị thách thức nhiều hơn và khó bảo vệ hơn nhất là trong bối cảnh sức mạnh và sự tự tin của Trung Quốc không ngừng tăng lên còn quyền lực Mỹ thì đang suy giảm tương đối. Điều này đòi hỏi Mỹ phải có những điểu chỉnh chính sách tương ứng để phản ánh những thay đổi trong cách nhìn nhận lợi ích và bảo vệ tốt hơn các quyền lợi của mình ở Biển Đông nói riêng và khu vực nói chung.

….

Đọc toàn bộ bài viết tại đây.

Nguyễn Minh Ngọc, là Thạc sĩ, Phó Giám đốc Trung tầm Thông tin Tư liệu, Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao. Bà Ngọc lấy bằng Thạc sĩ Quan hệ Quốc tế tại Đại học Quốc gia Úc. Nghiên cứu của bà Ngọc chủ yếu về các vấn để an ninh ở Biển Đông và quan hệ nước lớn. Bà Ngọc là biên tập của nhiều ấn phẩm như “Biển Đông: Địa chính trị, Lợi ích, Chính sách và Hành động của các bên liên quan” (Hà Nội, NXB Thế giới, 2013); “Biển Đông: Quản lý tranh chấp và Định hướng giải pháp” (Hà Nội, NXB Thế giới, 2013)... Ngoài ra bà cũng là tác giả của nhiều xuất bản khác như “Quan hệ Việt Nam - Campuchia và vấn đề phân định biên giới biển tại Vịnh Thái Lan (2010); “Những chủ thể và tư duy đối ngoại mới ở Trung Quốc: Hệ lụy với chính sách của Trung Quốc ở Biển Đông” (nghiencuubiendong, 2011); “Các thách thức an ninh của Việt Nam: Ưu tiên, Hệ luỵ chính sách và Triển vọng cho hợp tác khu vực” (NIDS, 2013) v.v…

Bài viết thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link bài viết, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.