Zou Keyuan, TRẤN ÁP NẠN CƯỚP BIỂN Ở BIỂN ĐÔNG: HƯỚNG TỚI THIẾT LẬP MỘT QUAN HỆ HỢP TÁC MỚI

Sự gia tăng này xảy ra đồng thời với việc gia tăng chung ở mức độ toàn cầu khi Cục Hàng hải Quốc tế (IMB) của Phòng Thương mại Quốc tế của thông báo cho biết trong chín tháng đầu năm 2009 đã có tổng số 306 vụ đã được báo cáo cho Trung tâm báo cáo về tình hình hải tặc của IMB, trong khi tổng số vụ tấn công trong năm 2008 con số này chỉ là 293 vụ. Việc gia tăng các vụ tấn công đã cho thấy nạn cướp biển vẫn tồn tại như một mối lo ngại hàng đầu ở Đông Á.

Luật pháp quốc tế đã quy định các quốc gia có nghĩa vụ phải hợp tác trong việc trấn áp nạn cướp biển và trao cho những quốc gia này một số quyền hạn trong việc bắt giữ tàu cướp biển và tội phạm. Theo Công ước Luật biển 1982 của Liên Hợp Quốc (UNCLOS), tất cả các quốc gia có nghĩa vụ “hợp tác trong phạm vi cao nhất có thể đối với việc trấn áp nạn cướp biển ở các vùng biển quốc tế hay ở bất cứ nơi nào khác nằm ngoài thẩm quyền của bất cứ một quốc gia” và “mọi quốc gia có thể bắt giữ tàu thuyền hoặc máy bay của cướp biển, hay tàu thuyền hoặc máy bay bị cướp biển bắt giữ và đang nằm dưới sự kiểm soát của cướp biển, có thể bắt giữ người và tịch thu tài sản trên tàu”.[1]

Tuy nhiên định nghĩa về cướp biển trong UNCLOS chỉ áp dụng đối với loại tội phạm quốc tế này ở những vùng biển quốc tế hay những khu vực nằm ngoài thẩm quyền của bất cứ một quốc gia, do vậy đã giới hạn việc áp dụng của nó đối với những hành động phạm tội tương tự trong các vùng lãnh hải và các khu vực hàng hải gần bờ biển.[2] Nhận thức được có rất nhiều vụ đụng độ với cướp biển xảy ra tại các vùng biển thuộc thẩm quyền quốc gia, Tổ chức Hàng Hải Quốc Tế (IMO) đã xây dựng một định nghĩa thiết thực đối với việc trấn áp nạn cướp biển: Trong khi giữ nguyên ý nghĩa của định nghĩa về cướp biển trong UNCLOS, định nghĩa của IMO đã được bổ xung thêm “cướp có vũ trang đối với tàu thuyền”, và đã trở thành định nghĩa thích hợp phổ biến nhất cho mục tiêu của các hoạt động chống lại nạn cướp biển. Định nghĩa này hiện tại đã được Hội Đồng Bảo An Liên Hợp Quốc chấp nhận và được đưa vào Hiệp định Hợp tác Khu vực về chống nạn cướp biển và cướp có vũ trang các tàu thuyền ở châu Á năm 2004 (ReCAAP). Do đó, hiện nay thực sự có hai định nghĩa trong luật pháp quốc tế: Một được qui định theo UNCLOS trong khi định nghĩa còn lại được qui định theo ReCAAP. Dù cả hai định nghĩa đều được xác định là hợp pháp, khả năng áp dụng của chúng thì khác nhau: Trong khi, định nghĩa đầu tiên giới hạn khả năng áp dụng của nó chỉ đối với các vùng biển quốc tế thì định nghĩa sau áp dụng cho tất cả các khu vực biển, dù thuộc quốc gia hay quốc tế. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, khi so sánh với UNCLOS, ReCAAP chỉ là một hiệp định khu vực áp dụng cho khu vực châu Á.

I.                  Những diễn biến gần đây của An ninh Hàng hải ở biển Đông

Biển Đông được xác định là một biển nửa kín theo UNCLOS và các quốc gia ven biển bị ràng buộc theo UNCLOS trong việc hợp tác trong những vấn đề mà họ cùng quan tâm chung. Như chúng ta đã biết, các quốc gia ven biển là các bên tham gia UNCLOS (xem bảng 1) và họ có trách nhiệm trấn áp nạn cướp biển ở biển Đông theo đúng những điều khoản liên quan của Công ước.

Tuy nhiên, do quy định không đầy đủ của định nghĩa về cướp biển trong UNCLOS cũng như những tranh chấp về lãnh thổ và hàng hải giữa các quốc gia ven biển, hợp tác trong đấu tranh chống nạn cướp biển chưa đủ hiệu quả và vẫn còn thiếu cơ chế được thiết lập cho mục tiêu đó. Bởi vậy, việc tìm kiếm một cách thức hợp tác mới là điều cần thiết.

Những diễn biến gần đây ở biển Đông đã cho thấy có một cơ sở đúng đắn để thiết lập cơ chế chống lại nạn cướp biển. Thêm vào đó với việc tham gia UNCLOS, tất cả các quốc gia ven biển với biển Đông cũng là các bên tham gia ReCAAP.

1.                 ReCAAP

ReCAAP đã được ký kết vào ngày 11 tháng 11 năm 2004 bởi 16 quốc gia châu Á bao gồm Bang-la-desh, Bru-nei, Cam-pu-chia, Trung Quốc, Ấn Độ, In-đô-nê-xi-a, Nhật Bản, Lào, Ma-lai-xi-a, Myanmar, Phi-líp-pin, Xri Lan-ca, Xing-ga-po, Hàn Quốc, Thái Lan và Việt Nam. Hiệp định đã có hiệu lực vào ngày 4 tháng 9 năm 2006 sau khi được 10 nước phê chuẩn.[3] Hiệp định buộc các quốc gia ký kết (a) ngăn chặn và trấn áp nạn cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền (b) bắt giữ cướp biển và những người có can dự các vụ cướp có vũ trang đối với tàu thuyền (c) tịch thu tàu thuyền và máy bay được sử dụng cho mục đích cướp biển hoặc cướp có vũ trang đối với tàu thuyền (d) giải cứu tàu thuyền gặp nạn và các nạn nhân của cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền.[4]  Các quốc gia ký kết Hiệp định cam kết thực thi Hiệp định bao gồm việc ngăn chặn và và trấn áp nạn cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền “trong phạm vi cao nhất có thể” “theo đúng luật pháp và quy định của riêng từng quốc gia và tuỳ thuộc vào nguồn lực sẵn có hay tiềm lực của họ” (Điều 2.1)

Vì mục đích trên, các quốc gia ký kết Hiệp định được yêu cầu hợp tác với nhau. Lĩnh vực đầu tiên cần hợp tác là chia sẻ thông tin. Mỗi bên ký kết Hiệp định chỉ định một đầu mối chịu trách nhiệm liên lạc với Trung tâm Chia sẻ Thông tin (ISC), và phải “đảm bảo việc liên lạc được hiệu quả và thông suốt giữa các đầu mối đã được chỉ định của mình, và giới chức trách có thẩm quyền ở quốc gia khác gồm cả các trung tâm phối hợp giải cứu, cũng như các tổ chức phi chính phủ có liên quan.” Mỗi bên ký kết Hiệp định phải “nỗ lực hết sức yêu cầu tàu thuyền, các chủ tàu, những người điều khiển phương tiện tàu thuyền của mình, phải nhanh chóng báo cho các nhà chức trách của quốc gia có liên quan bao gồm cả các đầu mối, và Trung tâm khi cần thiết, về những vụ đụng độ với cướp biển hay cướp có vũ trang đối với tàu thuyền” (Điều 9). Các bên ký kết Hiệp định được yêu cầu phải nhanh chóng thông báo về thông tin của những nguy cơ sắp xảy ra, hoặc một vụ đụng độ với cướp biển hay cướp có vũ trang đối với tàu thuyền. Trong trường hợp một bên ký kết Hiệp định nhận được một báo động từ Trung tâm về một nguy cơ cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền sắp xảy ra, bên ký kết Hiệp định đó phải lập tức phát đi báo động đó tới mọi tàu thuyền bên trong khu vực sắp xảy ra nguy cơ như vậy (Điều 9). Hiệp định quy định các bên ký kết Hiệp định có quyền được yêu cầu cung cấp các thông tin về cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền. Bên ký kết Hiệp định được yêu cầu có nghĩa vụ thực thi các yêu cầu như vậy thông qua các biện pháp thiết thực và hiệu quả.

Lĩnh vực thứ hai cần hợp tác chính là những nỗ lực sử dụng các biện pháp pháp lý và tư pháp trong việc ngăn chặn và trấn áp cướp biển và cướp có vũ trang bao gồm việc dẫn độ và hỗ trợ pháp lý lẫn nhau. Theo Hiệp định, một bên ký kết Hiệp định phải cố gắng dẫn độ cướp biển cho bên ký kết Hiệp định khác có thẩm quyền xét xử chúng và cung cấp những hỗ trợ pháp lý lẫn nhau về các vấn đề tội phạm bao gồm cả việc đệ trình chứng cứ liên quan đến vụ cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền theo yêu cầu của bên ký kết Hiệp định khác, nhưng tất cả những nỗ lực này cần căn cứ vào luật pháp và qui định quốc gia của bên ký kết Hiệp định liên quan.[5]

Lĩnh vực thứ ba cần hợp tác là quá trình xây dựng năng lực (gồm cả hỗ trợ kỹ thuật như các chương trình đào tạo và giáo dục) theo như Hiệp định buộc mỗi bên ký kết Hiệp định phải nỗ lực hợp tác ở mức độ cao nhất có thể với các bên ký kết Hiệp định khác nhằm nâng cao năng lực trong việc ngăn chặn và trấn áp cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền (Điều 14.1). Các bên ký kết Hiệp định cũng đề xuất những thỏa thuận hợp tác như những đợt diễn tập chung với nhau (Điều 15).

Thỏa thuận pháp lý quan trọng khác của Hiệp định này chính là việc thành lập ISC, đặt tại Xing-ga-po. Trung tâm bao gồm Hội đồng quản trị (trong cơ cấu ra quyết định này, mỗi bên ký kết Hiệp định được cử một đại diện) và ban thư ký (đứng đầu bởi Giám đốc Điều hành, người chịu trách nhiệm về các vấn đề trong các vấn đề hành chính, quá trình hoạt động, tài chính của Trung tâm theo đúng những chính sách đã được quy định bởi Hội đồng quản trị cũng như các điều khoản trong Hiệp định). Với mục đích “thúc đẩy quan hệ hợp tác gắn bó hơn giữa các bên ký kết Hiệp định trong việc ngăn chặn và trấn áp cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền” (Điều 4.1), ISC đã chính thức thành lập vào tháng 11 năm 2007 và thông tin về những hoạt động của nó có thể tìm tại địa chỉ: http://www.recaap.org/index_home.html. Các hoạt động thường nhật của ISC được tài trợ bởi Quốc gia nước chủ nhà cũng như các khoản đóng góp tự nguyện của các bên tham gia khác hoặc thậm chí từ các nguồn khác được sự đồng ý của Hội đồng quản trị (Điều 6.1). Ngoài Xing-ga-po, ba bên tham gia khác – Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc cũng cung cấp tài chính cho hoạt động của ISC.

Có một số đặc điểm về ReCAAP. Thứ nhất, mặc dù các bên đàm phán đầu tiên của Hiệp định là 16 quốc gia châu Á, nhưng việc tham gia vào hiệp ước không bị hạn chế; bất kỳ quốc gia nào cũng có thể tham gia sau khi việc gia nhập của nó có hiệu lực theo quy định trong Hiệp định (Điều 18.5). Thứ hai, ReCAAP là hiệp ước quốc tế cụ thể đầu tiên liên quan tới với việc ngăn chặn và trấn áp cướp biển. Do đó, ReCAAP đã trở thành một hình mẫu luật pháp cho những thỏa thuận pháp lý khác trong khu vực. Có thông tin là một hiệp định tương tự sẽ được ký kết ở khu vực Tây Ấn Độ Dương. Thứ ba, ISC được thành lập trong khuôn khổ ReCAAP là một tổ chức quốc tế của chính phủ, khác biệt so với các tổ chức khác cũng hoạt động với những chức năng tương tự ví dụ như Trung tâm báo cáo tình hình cướp biển IMB (đặt tại Kuala Lumpur). Cuối cùng, ReCAAP đã góp phần vào định nghĩa pháp lý về cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền như đã đề cập ở trên.

2.                 DOC 2002

Ngoài những văn bản pháp lý có thể cung cấp cơ sở cho việc thiết lập một cơ chế khu vực chống nạn cướp biển ở biển Đông, một số văn kiện Luật mềm cũng đóng một vai trò quan trọng trong vấn đề này. Tháng 11 năm 2002, mười thành viên ASEAN và Trung Quốc đã ký Tuyên bố về ứng xử của các bên ở biển Đông (DOC), cam kết:

(1) “tái khẳng định cam kết của các bên đối với những mục tiêu và nguyên tắc trong Hiến chương của Liên Hợp Quốc, Công ước Luật biển 1982 của Liên Hợp Quốc, Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á, Năm nguyên tắc về Chung sống Hòa bình, và các nguyên tắc của luật pháp quốc tế khác đã được công nhận rộng rãi được coi là cơ sở chi phối các mối quan hệ giữa quốc gia với quốc gia”;

(2) “nỗ lực tìm kiếm cách thức nhằm xây dựng lòng tin theo đúng những nguyên tắc đã đề cập ở trên và dựa trên cơ sở bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau”;

(3) “tái khẳng định tôn trọng và cam kết của các bên đối với quyền tự do lưu thông trên biển và trên không ở biển Đông theo quy định của các nguyên tắc của luật pháp quốc tế đã được công nhận rộng rãi, bao gồm cả Công ước Luật biển 1982 của Liên Hợp Quốc”;

(4) “cam kết giải quyết các tranh chấp về lãnh thổ và quyền tài phán bằng những phương thức hòa bình, không đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực, thông qua tham vấn và đàm phán một cách thân thiện giữa các quốc gia có chủ quyền có liên quan trực tiếp, theo những nguyên tắc của luật pháp quốc tế đã được công nhận rộng rãi, bao gồm cả Công ước Luật biển 1982 của Liên Hợp Quốc”;

(5) “cam kết kiềm chế trong các hành vi ứng xử có thể làm phức tạp hoặc leo thang các tranh chấp và gây ảnh hưởng tới hòa bình và ổn định bao gồm việc hạn chế các hoạt động chiếm đóng những hòn đảo hiện chưa có người ở, các bãi đá ngầm, các bãi cạn, các đảo nhỏ và các điểm khác và giải quyết những bất đồng giữa các bên với thái độ xây dựng”, và “cam kết tăng cường những nỗ lực tìm kiếm các phương thức nhằm xây dựng sự tin cậy và lòng tin giữa và lẫn nhau trên tinh thần hợp tác và hiểu biết, bao gồm: a. tổ chức các cuộc đối thoại và trao đổi ý kiến khi cần thiết giữa các quan chức quân sự và quốc phòng của các bên; b. đảm bảo đối xử đúng mực và nhân đạo với tất cả những người đang gặp nguy hiểm hoặc tai họa trên biển; c. thông báo về các cuộc tập trận chung/phối hợp sắp diễn ra tới các bên liên quan khác trên cơ sở tự nguyện; d. trao đổi các thông tin có liên quan”, trong khi chờ đợi thỏa thuận hòa bình về các tranh chấp lãnh thổ và quyền tài phán trên cơ sở tự nguyện;

(6) “tìm kiếm hoặc triển khai các hoạt động hợp tác bao gồm a. bảo vệ môi trường biển; b. nghiên cứu khoa học biển; c. an toàn hàng hải và giao thông trên biển; d. các hoạt động tìm kiếm và cứu nạn; e. đấu tranh chống tội phạm xuyên quốc gia, bao gồm buôn lậu ma tuý, cướp biển và cướp có vũ trang trên biển, buôn bán vũ khí trái phép”, trong khi chờ đợi thỏa thuận toàn diện và lâu dài cho các tranh chấp;

(7) “sẵn sàng tiếp tục thảo luận và đối thoại giữa các bên về các vấn đề liên quan, thông qua các phương thức mà các bên chấp thuận, gồm cả việc thảo luận thường xuyên về việc tuân thủ Tuyên bố này, nhằm mục đích thúc đẩy quan hệ láng giềng tốt và tính minh bạch, tạo dựng sự hòa hợp, hợp tác và hiểu biết lẫn nhau, tạo điều kiện thuận lợi cho giải pháp hòa bình đối với những tranh chấp của các bên”;

(8) “cam kết tôn trọng các điều khoản của Tuyên bố này và hành động phù hợp với Tuyên bố”;

(9) “khuyến khích các quốc gia khác cũng tôn trọng các nguyên tắc đã được ghi nhận trong Tuyên bố này; và

(10) “tái khẳng định việc thông qua một bộ quy tắc ứng xử ở biển Đông sẽ góp phần tăng cường hơn nữa hòa bình, ổn định trong khu vực và đồng ý hành động, hướng tới đạt được mục tiêu này trên cơ sở nhất trí”.[6]

Văn kiện có tầm quan trọng xét trong bối cảnh vấn đề biển Đông ban đầu chỉ mang tính chất song phương, nay đã trở thành vấn đề khu vực và cần được giải quyết theo khuôn khổ hợp tác Trung Quốc – ASEAN. Như tổng thống Phi-líp-pin Arroyo đã tuyên bố, thỏa thuận này tượng trưng cho một bước “đột phá về ngoại giao” đối với hòa bình trong khu vực và là bước đi đầu tiên trong việc thực thi quy tắc ứng xử của ASEAN với Trung Quốc.

Sau khi ký kết Tuyên bố 2002, ASEAN và Trung Quốc đã thiết lập hai cơ chế trong năm 2005 nhằm mục đích thực thi Tuyên bố: một là “Hội nghị các Quan chức Cấp cao ASEAN – Trung Quốc về thực thi Tuyên bố về ứng xử của các bên ở biển Đông (DOC)”, thứ hai là “Nhóm Công tác chung ASEAN – Trung Quốc về việc thực thi DOC”. Trong khi cơ chế ad hoc đầu tiên sẽ xem xét lại quá trình thực thi DOC 2002 và thảo luận những nguyên tắc và các phương thức của quá trình thực thi đó, cơ chế thứ hai, được nhóm họp 2 lần một năm, sẽ hoạt động dưới sự chỉ đạo của Hội nghị các Quan chức Cấp cao ASEAN – Trung Quốc.

Hội nghị các Quan chức Cấp cao ASEAN – Trung Quốc tổ chức vào tháng 12 năm 2004 đã thông qua những điều khoản tham khảo của nhóm công tác chung (JWG). Theo những Điều khoản Tham khảo, nhiệm vụ chính của JWG là “nghiên cứu và đề xuất những biện pháp giúp biến những điều khoản của DOC thành những hoạt động hợp tác cụ thể nhằm mục đích tăng cường sự tin cậy và hiểu biết lẫn nhau”. JWG đưa ra các đề xuất về đường lối chỉ đạo và kế hoạch hành động cho việc thực thi DOC 2002 cũng như về các lĩnh vực hợp tác cụ thể như bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển như đã liệt kê trong DOC 2002. Hội nghị JWG tổ chức ở Tam Á, Trung Quốc vào tháng 2 năm 2006 đã trao đổi các ý kiến về đường lối chỉ đạo việc thực thi DOC 2002, thảo luận về các đề xuất dự án bên trong các lĩnh vực hợp tác liên quan và đưa ra Kế hoạch Hoạt động năm 2006. Đáng tiếc rằng, sau đó đã không có tiến triển đáng kể nào.

Tuy nhiên, cũng cần ghi nhận là DOC đã tuyên bố rõ rằng nạn cướp biển và cướp có vũ trang trên biển là một trong những lĩnh vực mà các bên ký kết Hiệp định nên hợp tác để tìm ra một kế hoạch hành động. Một nhiệm vụ cấp thiết của các bên ký kết Hiệp định là việc xem xét làm thế nào để tăng cường tính hiệu quả của DOC trong quá trình thực thi. Hợp tác trong việc trấn áp cướp biển rất có thể là một thước đo để đánh giá hiệu quả trong việc thực thi DOC.

3.                 Những dàn xếp An ninh phi truyền thống giữa Trung Quốc-ASEAN

Do những tranh chấp trên biển Đông chủ yếu giữa Trung Quốc và một vài quốc gia ASEAN, nên quan điểm và chính sách của Trung Quốc đối với biển Đông cũng như đối với việc hợp tác chống nạn cướp biển là rất quan trọng. Trong mối quan hệ Trung Quốc- ASEAN, Trung Quốc thực hiện chính sách “duy trì sự ổn định và phát triển của Trung Quốc, giữ gìn hòa bình và an ninh trong các khu vực láng giềng, thúc đẩy đối thoại và hợp tác, khuyến khích sự hòa hợp và sự thịnh vượng chung trong khu vực”. Trung Quốc đã tham dự Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) kể từ năm 1995. Trung Quốc công khai ủng hộ vai trò tích cực của ARF trong việc duy trì hòa bình và ổn định khu vực, đồng thời đang tìm kiếm và phát triển đối thoại và hợp tác trong lĩnh vực an ninh không chính thức, bao gồm chống khủng bố/cướp biển. Tại ARF SOM tổ chức tháng 5 năm 2002, Trung Quốc đã phân phát Tuyên bố lập trường của mình về Tăng cường Hợp tác trong lĩnh vực các vấn đề An ninh phi truyền thống. Bên cạnh đó, các vấn đề an ninh phi truyền thống cũng được thảo luận tại các diễn đàn ASEAN cộng 1 và các hội nghị ASEAN cộng Trung Quốc.

Vào tháng 11 năm 2002, Tuyên bố chung của ASEAN và Trung Quốc về hợp tác trong lĩnh vực các vấn đề an ninh phi truyền thống (Tuyên bố chung) đã được thông qua. Tuyên bố này chủ trương hợp tác toàn diện giữa ASEAN và Trung Quốc trong lĩnh vực các vấn đề an ninh phi truyền thống, và xác định những ưu tiên và hình thức hợp tác. Hai bên cam kết sẽ đưa ra các biện pháp và phương thức để tăng cường năng lực giải quyết các vấn đề an ninh phi truyền thống của mình nhằm mục tiêu giữ gìn an ninh và hòa bình khu vực. Hai bên cũng đồng ý hợp tác trong việc trao đổi thông tin, trao đổi và đào tạo nhân lực, bồi dưỡng năng lực, nghiên cứu chung và các lĩnh vực khác. Những ưu tiên ở giai đoạn hợp tác hiện nay bao gồm “đấu tranh chống buôn lậu ma túy, buôn lậu người bao gồm buôn lậu phụ nữ và trẻ em, cướp biển, khủng bố, buôn lậu vũ khí, rửa tiền, tội phạm kinh tế quốc tế và tội phạm tin học.”

Tiếp theo kết quả của Tuyên bố Trung Quốc – ASEAN, Trung Quốc và ASEAN (được sự cho phép của chính phủ các quốc gia thành viên của mình) đã ký kết Bản ghi nhớ giữa chính phủ các quốc gia thành viên của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) và chính phủ Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về hợp tác trong lĩnh vực các vấn đề an ninh phi truyền thống (MOU về các vấn đề an ninh phi truyền thống) tại Băng-cốc vào ngày 10 tháng 1 năm 2004,[7] nỗ lực đạt được các mục tiêu và nguyên tắc quy định trong Tuyên bố. Hai bên cam kết phát triển những chiến lược thiết thực nhằm “tăng cường năng lực của từng quốc gia cũng như của khu vực nói chung trong việc đối phó với các vấn đề an ninh phi truyền thống”, nhưng “theo đúng luật pháp và quy định quốc gia của mỗi bên” (Điều 1),[8] và xác định bốn lĩnh vực hợp tác tiếp theo: (1) trao đổi thông tin; (2) đào tạo và trao đổi nhân lực và Trung Quốc sẽ tổ chức các cuộc hội thảo và các khóa đào tạo có liên quan; (3) hợp tác trong việc thực thi luật pháp bao gồm các lĩnh vực như “thu thập chứng cứ, truy tìm các khoản tiền phi pháp, bắt giữ và áp giải về nước tội phạm bỏ trốn và hoàn trả các khoản tiền phi pháp”; và (4) các nghiên cứu chung của các học giả và chuyên gia.[9] MOU bắt đầu có hiệu lực vào ngày được ký kết và sẽ còn hiệu lực trong thời hạn 5 năm. Tháng 11 năm 2007, Trung Quốc và các quốc gia thành viên ASEAN đã tổ chức một hội nghị tham vấn cấp Bộ trưởng ở Bandar Seri Begawan và đồng ý xem xét và hiệu chỉnh lại MOU vào năm 2009. Từ khi nạn cướp biển trở thành một trong những vấn đề được ưu tiên trong lĩnh vực an ninh phi truyền thống, nó đương nhiên được đưa vào chương trình nghị sự hợp tác Trung Quốc – ASEAN.

Bên cạnh đó, Trung Quốc đã ký kết các Hiệp định song phương về hợp tác hàng hải với một số quốc gia ASEAN, ví dụ như, với In-đô-nê-xi-a (25 tháng 4 năm 2005), với Ma-lai-xi-a (25 tháng 8 năm 2006).[10] Về việc dẫn độ và hỗ trợ tư pháp liên quan đến trấn áp cướp biển, Trung Quốc đã bắt đầu đàm phán các Hiệp ước song phương về tương trợ tư pháp và/hoặc dẫn độ với các quốc gia khác từ năm 1985 và đã ký kết các Hiệp ước như vậy với các quốc gia Đông Nam Á khác (Xem bảng 2).

II.               Kinh nghiệm Malacca

Eo biển Malacca và Xing-ga-po là tuyến đường vận tải hàng hải quan trọng bậc nhất, nối liền Ấn Độ Dương với biển Đông. Điều đó có nghĩa là tàu thuyền đi ngang qua eo biển này cũng phải đi ngang qua biển Đông. Một phân tích so sánh gần đây đã chỉ ra rằng có hơn 50.000 lượt tàu thuyền lưu thông qua eo biển Malacca hàng năm, chiếm 40% giao thương của thế giới trong khi đó khoảng 21.000 lượt tàu thuyền thương mại lưu thông qua vịnh Aden mỗi năm (Xem bảng 3)

Nạn cướp biển đã từng là một vấn đề nghiêm trọng đe dọa tới an toàn hàng hải ở Eo biển. Các quốc gia nằm gần Eo biển Malacca đã có những đóng góp quan trọng nhằm thiết lập một cơ chế chặt chẽ trong việc đấu tranh chống nạn cướp biển. Hợp tác ba bên về an ninh hàng hải ở Eo biển Malacca giữa In-đô-nê-xi-a, Ma-lai-xi-a và Xing-ga-po đã bắt đầu vào đầu những năm 2000. Ba quốc gia đã thực hiện một cuộc tuần tra phối hợp chống cướp biển trên các vùng biển của mình ở Eo biển Malacca và Xing-ga-po. Vào cuối tháng 7 năm 2005, một kế hoạch giám sát trên biển và trên không đã được thảo luận, nhằm tăng cường việc trấn áp nạn cướp biển trên tuyến đường hàng hải quốc tế quan trọng này. Tháng 8 năm 2005, ba quốc gia trên đã đồng ý thực hiện kế hoạch tuần tra trên không đối với Eo biển Malacca kể từ tháng 9 năm 2005 và cũng đồng ý thành lập một nhóm chuyên gia kỹ thuật về an ninh hàng hải thuộc ba bên. Hiện tại có ba cơ chế thích hợp chống cướp biển: Tuần tra trên biển khu vực Eo biển Malacca (MSSP), ‘Giám sát từ trên không’ (Eis) và Nhóm trao đổi thông tin (IEG) (Xem bảng 3).

Trong ba quốc gia trên, Xing-ga-po là quốc gia tích cực nhất trong việc giữ gìn an ninh hàng hải. Mặc dù cả ba quốc gia ven Eo biển Malacca là các bên tham gia UNCLOS, chỉ có duy nhất Xing-ga-po phê chuẩn Công ước năm 1988 về trấn áp những hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn hàng hải (Công ước SUA) cũng như ReCAAP.[11] Năm 2007, chính phủ Xing-ga-po cùng với IMO đã triệu tập Hội nghị về Eo biển Malacca và Xing-ga-po: Tăng cường An toàn, An ninh và Bảo vệ Môi trường (Hội nghị Xing-ga-po), hội nghị đã thành lập ra Cơ chế Hợp tác về Eo biển Malacca và Xing-ga-po. Cơ chế gồm có Diễn đàn Hợp tác, Ủy ban Dự án Hợp tác, Quỹ hỗ trợ Hàng hải. Các quốc gia sử dụng Eo biển, trong đó bao gồm cả Úc, Trung Quốc, Nhật Bản, Vương Quốc Anh và Hoa Kỳ, đã bày tỏ sự ủng hộ mạnh mẽ đối với sáng kiến này.

Nhờ có những nỗ lực đặc biệt của các quốc gia nằm quanh Eo biển này, số lượng các vụ tai nạn do cướp biển gây ra đã giảm một cách đáng kể (Xem bảng 3).

III.           Trấn áp nạn cướp biển Xô-ma-li: những gợi ý đối với biển Đông

Trong những năm gần đây, nạn cướp biển ở Tây Ấn Độ Dương, đặc biệt ở gần bờ biển Xô-ma-li đang tăng lên (Xem bảng 3). Nó đã trở thành vấn đề được quốc tế quan tâm . Vào tháng 6 năm 2008 Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc đã thông qua một nghị quyết chống cướp biển và cướp có vũ trang ngoài bờ biển của Xô-ma-li (Nghị quyết 1816). Cùng với việc bày tỏ mối quan tâm sâu sắc về nạn cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền ở các vùng biển ngoài bờ biển Xô-ma-lia, Hội đồng Bảo an cũng nhận định rằng những vụ tai nạn do hải tặc gây ra như vậy đã làm trầm trọng hơn tình hình ở Xô-ma-lia “tiếp tục là mối đe dọa đối với an ninh và hòa bình quốc tế trong khu vực”. Do đó, Hội đồng Bảo an quyết định hành động theo Chương VII của Hiến chương Liên Hợp Quốc. Hội đồng bảo an khuyến cáo “các quốc gia có tàu thuyền hải quân và máy bay quân sự hoạt động ở vùng biển quốc tế và trên không phận ngoài khơi bờ biển Xô-ma-lia cần cảnh giác trước các hành vi cướp biển và cướp có vũ trang” và “hợp tác với nhau, với IMO, với các tổ chức khu vực có liên quan khi cần thiết, đồng thời chia sẻ thông tin về các hành động cướp biển và cướp có vũ trang trong các vùng lãnh hải và vùng biển quốc tế ngoài khơi bờ biển Xô-ma-lia, đồng thời có sự trợ giúp đối với những tàu thuyền bị đe dọa hoặc đang bị tấn công bởi hải tặc và những tên cướp có vũ trang, theo đúng luật pháp quốc tế liên quan”.[12] Quan trọng hơn, Hội đồng Bảo an đã quyết định rằng “trong vòng sáu tháng kể từ ngày nghị quyết có hiệu lực, các quốc gia hợp tác với TFG[13] trong đấu tranh chống cướp biển và cướp có vũ trang trên biển ngoài bờ biển của Xô-ma-lia, nếu có thông báo trước từ TFG  với Tổng Thư ký, có thể: (a) đi vào lãnh hải của Xô-ma-lia vì mục đích ngăn chặn các hành vi cướp biển và cướp có vũ trang trên biển, phù hợp với những hành động được luật pháp quốc tế liên quan cho phép tại các vùng biển quốc tế có liên quan đến cướp biển; (b) sử dụng tất cả các biện pháp cần thiết để ngăn chặn các hành vi cướp biển và cướp có vũ trang phù hợp với những hành động được luật pháp quốc tế liên quan cho phép tại các vùng biển quốc tế có liên quan đến cướp biển khi ở bên trong lãnh hải của Xô-ma-lia, ”.

Đây là lần đầu tiên, Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc đưa vấn đề cướp biển vào chương trình nghị sự của mình và coi đó như một vấn đề đe dọa tới an ninh và hòa bình quốc tế. Theo Hiến chương Liên Hợp Quốc, các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc buộc phải thực thi các nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc vì đã có qui định rằng các thành viên Liên Hợp Quốc đồng ý tán thành và thực hiện các quyết định của Hội đồng Bảo an  theo đúng Hiến chương. Hơn nữa, các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc có trách nhiệm góp phần vào việc giữ gìn an ninh và hòa bình quốc tế bằng việc hỗ trợ vật chất cho các hoạt động mà Hội đồng Bảo an đảm nhận, như gửi lực lượng quân sự, sự trợ giúp và các phương tiện, gồm cả quyền được đi qua.[14]  Những điều khoản này trong Hiến chương Liên Hợp Quốc đã tạo ra một cơ sở pháp lý cho các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc hành động theo đúng Nghị quyết 1816.

Sau khi Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc thông qua một vài nghị quyết quan trọng liên quan đến việc trấn áp cướp biển ở Xô-ma-lia, các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc, từng nước một hoặc theo nhóm nước, đã gửi tàu chiến, đến các vùng biển Xô-ma-lia và Vịnh Aden theo đúng những nghị quyết của Liên Hợp Quốc. Các Lực lượng Hải quân phối hợp đứng đầu là Hoa Kỳ đã thành lập lực lượng đặc nhiệm phối hợp 151 (CTF-151) vào tháng 1 năm 2009 để chỉ đạo các hoạt động chống cướp biển trong và xung quanh Vịnh Aden, Biển Ả-rập, Ấn Độ Dương và Biển Đỏ. Liên minh châu Âu đã tiến hành những hoạt động hải quân của mình nhằm chống lại nạn cướp biển Xô-ma-li theo khuôn khổ Chính sách Phòng thủ và An ninh châu Âu được gọi là EU NAVFOR (Hoạt động Atalanta). Một vài quốc gia châu Á cũng đã gửi tàu chiến đến các vùng biển Xô-ma-li với mục đích ngăn chặn và trấn áp nạn cướp biển.

          Trung Quốc lần đầu tiên đã gửi tàu chiến tới những khu vực biển xung quanh Xô-ma-lia, góp phần vào những nỗ lực quốc tế trong việc trấn áp nạn cướp biển Xô-ma-li. Hạm đội hải quân của Trung Quốc gồm có hai tàu khu trục và một tàu tiếp tế lớn đã hoàn thành nhiệm vụ hộ tống đầu tiên của mình cho bốn tàu buôn Trung Quốc vào ngày 6 tháng 1 năm 2009. Theo phát biểu của người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc ngày 20 tháng 12 năm 2008, nhiệm vụ của hải quân Trung Quốc là bảo vệ tàu thuyền Trung Quốc và thủy thủ đoàn trên tàu cũng như những tàu thuyền chở hàng cứu trợ nhân đạo của các tổ chức quốc tế bao gồm cả Chương trình Lương thực Thế giới, theo đúng các nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc và luật pháp quốc tế. Theo một thông tư được Bộ Giao thông Trung Quốc ban hành, các tàu buôn Trung Quốc gồm cả các tàu buôn từ Hồng-Kông, Ma-cao, Đài Loan có thể yêu cầu hải quân hộ tống khi đi vào Vịnh Aden và biển Xô-ma-li thông qua Hiệp hội chủ tàu Trung Quốc.

Có một điều nghịch lý là các quốc gia châu Á tiến hành các hoạt động hải quân chống lại nạn cướp biển ở xa tít tận châu Phi trong khi nạn cướp biển vẫn là một vấn đề nhức nhối ở ngay những vùng biển nằm sát họ. Mọi người đang tự hỏi rằng liệu các quốc gia châu Á có thể sử dụng lực lượng hải quân của mình để quét sạch nạn cướp biển ở ngay gần họ hay không khi nạn cướp biển ngày càng đe dọa nhiều hơn đến lợi ích hàng hải của các quốc gia châu Á. Mặc dù những năm gần đây, các quốc gia có liên quan đã thực hiện những cuộc tập trận quân sự trên biển Đông nhằm mục đích nghiên cứu và cứu nạn hàng hải cũng như trấn áp nạn cướp biển, đã đến lúc các quốc gia ven biển Đông nên xem xét làm thế nào để biến những cuộc tập trận như vậy thành những hoạt động thực sự chống lại nạn cướp biển.

Kết luận

Căn cứ vào những giải thích ở trên, có thể đưa ra một vài nhận xét cuối cùng. Trước tiên, không nghi ngờ gì về cơ sở pháp lý cho việc thiết lập cơ chế chống nạn cướp biển đã được thiết lập. Các quốc gia liên quan có thể sử dụng một vài kênh hiện có để xây dựng một cơ chế như vậy. Các hội nghị về thực thi DOC 2002 có thể là một trong những kênh này. Người ta trông đợi các chính phủ liên quan sẽ thể hiện sự nhạy bén chính trị của mình thông qua việc tiến tới giai đoạn “gác những tranh chấp sang một bên để cùng duy trì an ninh hàng hải” ở biển Đông. Nhằm xóa bỏ những lo ngại về tác động của chủ trương này đối với những yêu sách chủ quyền, các chính phủ liên quan không nên tìm kiếm những lợi ích đơn phương từ việc hợp tác chống nạn cướp biển. Việc hợp tác như vậy sẽ đưa tới việc đôi bên cùng có lợi. Cần phải được học hỏi những kinh nghiệm quí báu tích lũy được từ hợp tác Malacca .

Thứ hai, việc chia sẻ thông tin là đặc biệt cần thiết trong hợp tác an ninh ở những khu vực biển tranh chấp. Điều này có thể đạt được bằng việc thiết lập một cơ sở dữ liệu chia sẻ về an ninh hàng hải ở biển Đông và một hệ thống trao đổi thông tin. Có thể được áp dụng những kinh nghiệm thu được từ Trung tâm Chia sẻ Thông tin ReCAAP thành lập tháng 11 năm 2006.

Thứ ba, về những vấn đề an ninh truyền thống và phi truyền thống phức tạp và luôn thay đổi, các quốc gia liên quan được trông đợi sẽ đưa vấn đề hợp tác về an ninh và chống nạn cướp biển ở biển Đông lên hàng đầu trong các chương trình nghị sự của mình nhằm mục đích xây dựng sự đồng thuận trong việc thiết lập một khuôn khổ hợp tác an ninh hàng hải đa phương trong một tương lai không xa. [15]Việc hợp tác như vậy sẽ khả thi hơn nếu áp dụng một cách tiếp cận chuyên ngành.

Mười năm trước, Tôi đã trình bày một bài tham luận trong Hội thảo về nạn Cướp biển được Hiệp hội Luật sư Quốc tế Xing-ga-po tổ chức, trong đó tôi đã kêu gọi sự hợp tác khu vực chống nạn cướp biển ở biển Đông.[16]  Vào thời điểm đó, thì chưa có DOC, chưa có ReCAAP, và các cơ chế mang tính định chế như ở eo biển Malacca cũng như chưa có các nghị quyết của UN. Hiện tại, các điều kiện hợp tác đã được cải thiện hơn nhiều và quan trọng hơn là Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc đã coi nạn cướp biển như một mối de dọa đối với an ninh và hòa bình quốc tế, coi cướp biển tương tự như nạn khủng bố. Bởi vậy, hoàn toàn có lý khi cho rằng các quốc gia liên quan sẽ tìm ra một kế hoạch hành động nhằm giải quyết loại tội phạm đã hoành hành lâu nay ở biển Đông và biến biển Đông trở thành một vùng biển của bình yên và hợp tác.

Bảng 1: Việc thông qua Công Ước Quốc tế chống cướp biển ở Đông Á 

Nguồn: theo tác giả.

Bảng 2: Các Hiệp ước dẫn độ/tương trợ tư pháp song phương giữa Trung Quốc và các quốc gia Đông Á khác (tính đến ngày 31 tháng 8 năm 2008)

Nguồn: do tác giả chuẩn bị dựa trên  http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/tyfls/tfsckzlk/zgywgsbtyylb/t422584.htm.

* Ngày Trung Quốc thông qua

Bảng 3: Vùng Sừng Phi Châu và Eo biển Malacca: Phân tích và so sách.

Nguồn: Roderick Chia, Pau Khan Khup Hangzo and Kevin Punzalan, “Khai thác hàng hải ở Eo biển Malacca: Bước vào vùng biển mới”, Nghiên cứu về an ninh phi truyền thống (NTS), ngày 1 tháng 8 năm 2009, trang 10.

GS. Zou Keyuan, Trường Luật Lancashire, Đại học Central Lancashire, Anh.

 Download bản PDF