Cách tiếp cận Trung Quốc mới của chính quyền Biden: tiếp nối và điều chỉnh

Chính sách mới của Mỹ

Đây là lần đầu Chính quyền Biden ra chính sách riêng về Trung Quốc, hệ thống hóa các nội dung về Trung Quốc trong các tuyên bố hoặc văn bản trước, bao gồm tuyên bố tháng 2/2021 của Biden và tháng 3/2021 của Blinken về chính sách đối ngoại, Chiến lược Ấn – Thái mới, bản định hướng Chiến lược An ninh Quốc gia hay bản tóm tắt Chiến lược An ninh Quốc phòng.

Tuyên bố nhắc đến 3 cơ sở hoạch định chính sách. Thứ nhất, tình hình thế giới có nhiều thay đổi trong 2 năm qua do COVID-19, gián đoạn chuỗi cung ứng, biến đổi khí hậu và các xung đột làm sói mòn trật tự quốc tế, trong đó có chiến sự tại Ukraine. Các thay đổi này đặt ra nhu cầu hợp tác và đặt ngoại giao làm trung tâm chính sách đối ngoại, nhất là trong quan hệ với Trung Quốc.

Thứ hai, Mỹ coi Trung Quốc là “thách thức lâu dài nghiêm trọng nhất” vì là quốc gia duy nhất có năng lực và mục tiêu tái định hình trật tự quốc tế, điển hình là qua các yêu sách phi pháp tại Biển Đông.

Về cơ hội, Trung Quốc là nước “tối quan trọng” với kinh tế toàn cầu, giúp giải quyết các thách thức an ninh chung, đặc biệt là an ninh phi truyền thống.

Trên cơ sở đó, Mỹ theo đuổi “3 không và 2 có” trong “thập kỷ mang tính quyết định”. Mỹ không: i) theo đuổi xung đột hay Chiến tranh Lạnh với Trung Quốc; ii) không ngăn chặn Trung Quốc phát triển và iii) không thay đổi bộ máy chính trị Trung Quốc. Tuy nhiên, Mỹ sẽ: i) cải cách trật tự và định hình môi trường chiến lược xung quanh Trung Quốc vì để Trung Quốc tự thay đổi; ii) đặt ngoại giao lên hàng đầu và sẵn sàng đối thoại với Trung Quốc.  

Theo định hướng này, Mỹ sẽ triển khai chính sách theo 3 hướng: đầu tư, liên kết và cạnh tranh. Theo đó, Mỹ sẽ đầu tư vào thế mạnh kinh tế, công nghệ, nghiên cứu và phát triển và nền dân chủ. Về liên kết, Mỹ sẽ phối hợp với đồng minh và đối tác để thúc đẩy tầm nhìn chung về Ấn – Thái, Sáng kiến IPEF, quan hệ với ASEAN, Quad, AUKUS và Châu Âu tại khu vực... Blinken nhấn mạnh hợp tác của Mỹ là bình đẳng và tôn trọng lợi ích các bên, không kèm điều kiện chính trị và không ép ai lựa chọn (ngụ ý ngược lại các đề xuất hợp tác của Trung Quốc). Về cạnh tranh, Mỹ sẽ không để Trung Quốc tiếp cận công nghệ hay dữ liệu nhạy cảm, thương mại “có đi có lại”…  Trong khía cạnh an ninh – quân sự, Mỹ sẽ theo đuổi “răn đe chiến lược”, đầu tư vào hệ thống quân sự bất đối xứng[1], đa dạng hóa lực lượng (bao gồm cả năng lực mạng và vũ trụ), chống lại yêu sách phi pháp của Trung Quốc tại Biển Đông – Hoa Đông, tiếp tục hỗ trợ Đài Loan phòng thủ…

Điểm khác biệt so với thời Trump

Chính sách mới có nhiều nét tương đồng văn bản tương tự thời Trump[2] như nhấn mạnh thách thức mang tính hệ thống từ Trung Quốc, nhìn nhận Trung Quốc trong phạm vi toàn cầu thay vì khu vực, không hy vọng Trung Quốc tự thay đổi như thời Bush hay Obama, đề cập đến những hành động “ngầm” nhằm gây sức ép lên Mỹ của Trung Quốc – khái niệm nhiều học giả coi là “quyền lực sắc nhọn”[3]… Không loại trừ khả năng Biden “học tập” Trump khi gắn chính sách đối ngoại với người dân lao động Mỹ để thu hút những nhóm ủng hộ “nước Mỹ trước tiên” trong nước.

Tuy nhiên, những điểm khác biệt lại đáng chú ý hơn cả.

Thứ nhất, cơ sở chính sách mới cập nhật hơn và cân bằng hơn: i) đề cập đến dịch COVID-19, biến đổi khí hậu (Trump hoàn toàn bỏ qua) và chiến sự Ukraine; ii) cân bằng thách thức và cơ hội từ Trung Quốc nhưng không hòa dịu hơn với Trung Quốc (Trump tập trung vào thách thức hơn với gần 1/3 văn bản, không có phần nào riêng về cơ hội, không nhắc đến “chung sống hòa bình”).

Tuy nhiên, Tuyên bố không nhắc tới nhiều yếu tố có thể góp phần định hình chính sách mới, bao gồm so sánh lực lượng Mỹ - Trung, ảnh hưởng của các đồng minh – đối tác Mỹ hay tác động của cá nhân lãnh đạo, các nhóm lợi ích, Quốc hội và truyền thông trong nội bộ Mỹ…

Thứ hai, về định hướng, Trump không đặt ngoại giao lên hàng đầu như Biden. Trong chiến lược thời Trump từ “ngoại giao” chỉ được nhắc đến hai lần, gắn liền với các nỗ lực ngoại giao không thành công vì Trung Quốc “không chân thật” trong khi chính sách mới thời Biden gọi ngoại giao là công cụ đầu tiên.

Thứ ba, về triển khai, Trump đưa ra 4 nhóm triển khai theo đúng 4 trọng tâm triển khai trong bản Chiến lược An ninh Quốc gia 2017[4], chủ yếu tập trung vào lĩnh vực quân sự và cuộc chiến thương mại, không hề nhắc đến vai trò của ASEAN hay Quad. Chính sách mới toàn diện hơn khi có trụ cột kinh tế mới IPEF, mở rộng cạnh tranh sang ngoại giao và giá trị, nhấn mạnh vai trò của đối tác thay vì của riêng Mỹ.

Chính sách mới cũng không mang màu sắc thực dụng “một đổi một” thời Trump mà khéo léo hơn. Blinken nhấn mạnh Mỹ không để gây ra tổn hại ngoài ý muốn cho đối tác hay ép doanh nghiệp Mỹ phải quay về sản xuất trong nước. Blinken cũng liên tục nhắc “lấy lòng” người dân Trung Quốc khi: i) khen ngợi người dân và doanh nghiệp Trung Quốc là động lực phát triển; ii) phê phán bạo lực nhằm vào người gốc Hoa tại Mỹ; iii) nhấn mạnh tầm quan trọng của hàng triệu sinh viên Trung Quốc tại Mỹ (Chính sách cũ cũng nhắc đến sinh viên Trung Quốc nhưng tập trung vào “ý đồ xấu” của các sinh viên).

Những vấn đề bỏ ngỏ

Về tổng thể, khu vực luôn đứng trước câu hỏi rằng: chính sách của Mỹ với Trung Quốc định hình chính sách của Mỹ với khu vực hay ngược lại? Dù tập trung vào đối tác khu vực nhiều hơn, chính sách mới vẫn chưa khẳng định câu trả lời cho vấn đề này.

Mỹ cũng chưa giải thích vì sao chính sách mới gắn liền với mốc thời gian 10 năm (theo “thập kỷ mang tính quyết định”). Liệu Mỹ có kỳ vọng biến chuyển xảy ra trong những năm 2030 – thời điểm Trung Quốc được dự đoán sẽ vượt Mỹ về quy mô kinh tế?

Về triển khai, dù Blinken nhấn mạnh Mỹ vẫn tìm kiếm hợp tác với Trung Quốc, các lĩnh vực được đưa ra (chống biến đổi khí hậu, COVID-19 và phổ biến hạt nhân, điểm nóng Iran và Bắc Triều Tiên…) chưa mang tính đột phá. Khu vực có lẽ sẽ quan tâm đến hợp tác kinh tế hai nước, nhất là khi quan chức Chính quyền Biden còn mâu thuẫn về việc áp thuế lên Trung Quốc (Bộ trưởng Tài chính Janet Yellen kêu gọi bỏ thuế, trái với quan điểm của Đại diện Thương mại Katherin Tai[5]).

Ngoài ra, quan hệ nhân dân được nhấn mạnh nhưng Blinken không đưa ra biện pháp để khởi động lại các chương trình trao đổi văn hóa – học thuật bị hoãn từ thời Trump[6].

Mỹ cũng tự mâu thuẫn với chính mình khi trước đó nhiều lần khẳng định các nhóm như Quad hay IPEF không nhằm chống lại Trung Quốc. Tuy nhiên, chính sách mới lại liệt kê những nhóm này trong phần “liên kết”, sau đó khẳng định các triển khai trong phần này nhằm mục đích “cạnh tranh” với Trung Quốc. Điều này có thể ảnh hưởng đến thông Mỹ muốn truyền tải cho khu vực.

Kết

Tuyên bố của Blinken về cách tiếp cận Trung Quốc được đưa ra vào năm 2022 - 50 năm sau chuyến thăm Trung Quốc lịch sử của Tổng thống Nixon – và có thể đánh dấu giai đoạn mới khi Mỹ theo đuổi cạnh tranh với Trung Quốc toàn diện hơn. Bước tiếp theo là Mỹ cần huy động nguồn lực và ủng hộ của khu vực để biến lấp đầy các khoảng trống, xóa bỏ nghi ngại từ đồng minh – đối tác và biến các nội dung chính sách trong Tuyên bố này thành hiện thực.

Đỗ Hoàng, Viện Biển Đông

 

[1] Các hệ thống có tầm phủ sóng rộng hơn, dễ di chuyển hơn và khó định vị hơn.

[2] https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf

[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2017-11-16/meaning-sharp-power

[4] Các nhóm là: i) bảo vệ người dân Mỹ, lãnh thổ và cách sống Mỹ; ii) thúc đẩy thịnh vượng Mỹ (tập trung vào kinh tế, cuộc chiến thương mại); iii) gìn giữ hòa bình bằng sức mạnh (tập trung vào quân sự); iv) phổ biến ảnh hưởng Mỹ.

[5] https://www.politico.com/news/2021/10/04/china-tariffs-biden-trade-514996

[6] https://www.nytimes.com/2021/07/16/us/politics/yellen-us-china-trade.html