Quyết định dỡ bỏ hoàn toàn lệnh cấm vận vũ khí sát thương của Mỹ đối với Việt Nam có ý nghĩa như thế nào đến quan hệ Việt-Mỹ, và đặc biệt là hợp tác quốc phòng của hai nước? Đây là câu hỏi quan trọng được giới học giả lẫn truyền thông và hoạch định chính sách tranh luận. Hiện có hai dòng ý kiến chủ đạo. Một dòng xem quyết định này có tính biểu tượng chính trị hơn mang tính quân sự thực chất. Hệ thống vũ khí của Việt Nam hiện tại cùng các yếu tố về giá thành, tương thích kỹ thuật sẽ hạn chế một sự “chuyển trục” ồ ạt về phía các dòng vũ khí của Mỹ. Một dòng ý kiến khác nhấn mạnh đến các phương diện kỹ thuật, trong đó sự đa dạng hóa nguồn cung của quân đội Việt Nam (QĐNDVN) và hiệu ứng lan tỏa trong phát triển hợp tác quốc phòng là điểm nhấn. Bài viết cho rằng việc bãi bỏ lệnh cấm sẽ tạo nền tảng giúp Việt Nam định hướng lại quan hệ quân sự, quốc phòng với Mỹ trong khoảng thời gian sắp tới.

Biểu tượng chính trị

Quan hệ quốc phòng Việt – Mỹ trong thời gian vừa qua đi với tốc độ vừa phải so với các lĩnh vực hợp tác khác, nhưng mức độ gia tốc càng ngày càng nhanh hơn trong hơn một thập niên trở lại đây.

Trong một thời gian dài đến khi Việt Nam tiến hành Đổi Mới, mảng hợp tác đầu tiên giữa hai nước chính là tìm kiếm thông tin và trao đổi tù nhân chiến tranh/quân nhân mất tích (POW/MIA) thực chất từ năm 1987. Vào năm 1991, Mỹ đưa ra một lộ trình cụ thể cho quá trình bình thường hoá quan hệ, và văn phòng điều phối vấn đề POW/MIA được mở tại Hà Nội trong cùng năm. Có thể nói chính POW/MIA là chất xúc tác đầu tiên. Từ sau khi bình thường hoá năm 1995, mối quan hệ hai nước chủ yếu phát triển trên lĩnh vực ngoại giao, kinh tế và thương mại.

Năm 2010, Việt Nam và Mỹ lần đầu tiên tổ chức Đối thoại Quốc phòng. Trước đó, các trao đổi quốc phòng thường được thực hiện thông qua Đối thoại An ninh Việt-Mỹ về các vấn đề Chính trị, An ninh và Quốc phòng. Trong năm 2011, lần đầu tiên một tàu chiến của Mỹ tới Cam Ranh trong vòng ba thập kỷ sau chiến tranh, tàu USNS Richard Byrd. Năm tiếp theo, 2012, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Leon Panetta thực hiện chuyến thăm biểu tượng tới Cam Ranh. Đây là chuyến thăm đầu tiên của một Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ tới căn cứ hải quân liên hợp này.

Năm 2014, trong chuyến thăm của Bộ trưởng Ngoại giao Phạm Bình Minh tới Mỹ, Washington đã quyết định dỡ bỏ một phần lệnh cấm vận vũ khí. Vào thời điểm đó, những gì phía Mỹ có thể cung cấp cho Việt Nam là “các hệ thống (vũ khí) và phương tiện giám sát biển hay có liên quan tới an ninh biển” (maritime surveillance and security-related systems). Những hệ thống này có thể bao gồm ra-đa; các hệ thống thông tin điều khiển, giám sát, trinh sát; máy bay tuần thám biển; tàu tuần tra v.v Tóm lại chỉ là những vũ khí phương tiện giúp Việt Nam tăng cường khả năng phòng thủ biển đảo ở một mức độ nhất định.

Và đến năm 2015, hai nước lần đầu tiên ký kết Tuyên bố tầm nhìn chung về quan hệ quốc phòng đặt nền tảng cho tương lai. Từ cựu thù, hai bên đã trở thành các đối tác an ninh quan trọng của nhau. Tuyên bố của Tổng thống Obama dỡ bỏ hoàn toàn lệnh cấm vận năm 2016 chính là bước đi quan trọng theo xu hướng đó.

Có nhiều lý do khiến việc bãi bỏ lệnh cấm vận trên thực tế mang nhiều tính biểu tượng chính trị. Hành động này chứng minh mối quan hệ Việt Nam và Mỹ đã hoàn toàn được bình thường hoá sau 40 năm. Bước đi là đỉnh cao chính sách đối ngoại quân sự Việt-Mỹ vốn đã được thiết lập từ từ và thận trọng, nhưng luôn có khả năng vượt qua các giới hạn tưởng như khó có thể vượt qua.   

Nhấn mạnh vào tính biểu tượng cũng vì bởi bước đi này của cả hai nước nhằm gửi thông điệp chính trị trước các hành động đang diễn ra trên Biển Đông. Mặc dầu lãnh đạo các bên không đề cập trực tiếp, nhưng có thể đọc được từ những hành động và phát ngôn từ các quốc gia Đông Nam Á: Chính sách gây hấn của Bắc Kinh khiến các nước láng giềng xung quanh phải tìm kiếm một đối trọng phù hợp.

Tuy nhiên về mặt kỹ thuật, sự xuất hiện ồ ạt của vũ khí Mỹ là điều khó xảy ra trong tương lai gần. Theo số liệu của SIPRI, trong giai đoạn từ 2011-2015, 93% số lượng vũ khí nhập khẩu của Việt Nam có xuất xứ từ Nga. Tàu chiến và tàu ngầm chiếm 44% tổng giá trị vũ khí nhập khẩu, máy bay chiếm 37%. Có thể thấy, hầu hết các hệ thống vũ khí chủ lực trong quân đội Việt Nam (cả hải, lục, không quân) đều có nguồn gốc từ Nga (và các nước thuộc Liên Xô cũ).

Vũ khí Nga đóng vai trò xương sống trong tất cả các cuộc chiến tranh hiện đại mà QĐNDVN góp mặt, từ vũ khí hạng nhẹ cho tới các loại vũ khí hạng nặng. Bên cạnh vũ khí Nga là các loại vũ khí “hệ Nga”, do các nước Đông Âu hay Trung Quốc mua giấy phép sản xuất hay sao chép từ chính vũ khí của Nga và sau đó là xuất khẩu hay viện trợ cho Việt Nam. Cho tới 5 năm trở lại đây, vũ khí của các thị trường khác (ngoài Nga) chỉ đóng góp vỏn vẹn 7% trong tổng lượng vũ khí nhập khẩu của Việt Nam (Ukraine 6%; Romania và Israel ít hơn 1%).

QĐNDVN, xuất phát từ lịch sử, có nhiều kinh nghiệm trong việc vận hành và sử dụng các hệ thống vũ khí của Nga. Khi kinh nghiệm càng lớn thì chi phí vận hành, chi phí huấn luyện và chi phí chuyển loại vũ khí càng thấp.[1] Bên cạnh đó, Liên Xô trước đây và nước Nga ngày nay nổi tiếng với các công nghệ vũ khí tốt (tên lửa, máy bay và tàu chiến) và giá cả lại phải chăng. Các loại vũ khí này phù hợp với những quốc gia có tiềm lực tài chính thấp, hay các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam. Lý do nữa là Moscow thường không kèm theo các điều kiện khác khi bán vũ khí cho các nước.

Đứng trên góc độ Việt Nam, các ưu điểm kể trên của vũ khí Nga lại chính là khuyết điểm của vũ khí Mỹ trong hiện tại. Giá cả là yếu tố rất quan trọng trong việc một lực lượng quân đội sẽ quyết định sẽ mua vũ khí gì và mua bao nhiêu. Nga có ưu thế hơn Mỹ nếu xét tới tỷ lệ tính năng/giá cả. Với cùng một tính năng hoặc thấp hơn một chút, vũ khí Nga đa phần đều rẻ hơn vũ khí Mỹ (đặc biệt là các loại vũ khí hạng nặng).

Có thể nêu lên một số ví dụ cụ thể như một chiếc xe tăng M1 Abrams của Mỹ có giá vào khoảng 4,3 triệu USD, trong khi dòng xe tăng hạng nặng tương tự của Nga là T-90 có giả rẻ hơn rất nhiều mặc dù cả hai đều được xếp vào dòng tăng chủ lực (MBT). Các dòng máy bay hạng nặng F-15 hay F-18 có giá lần lượt là 100 và 92 triệu USD, trong khi dòng Su-27/30/35 lại có giá dao động từ 22 đến 25 triệu USD. Yếu tố giá cả càng quan trọng trong bối cảnh thâm hụt ngân sách của Việt Nam trong những năm gần đây ngày càng gia tăng.

Giá cả mua bán không là chưa đủ khi đánh giá hiệu quả kinh tế của các thương vụ vũ khí. Ví dụ khi QĐNDVN ký hợp đồng mua một phi đội F-16 mới hoàn toàn, ngoài tiền mua mỗi một chiếc còn là chi phí đào tạo và huấn luyện phi công, chi phí bảo dưỡng bảo trì, chi phí mua các loại vũ khí đi kèm, chi phí xây dựng kho bãi nhà chứa mới, và đặc biệt là chi phí kết hợp phi đội máy bay mới vào toàn bộ mạng lưới phòng không vốn chủ yếu là vũ khí và công nghệ của Nga. Điều này là không đơn giản và tốn nhiều thời gian. Vấn đề này cũng sẽ tương tự như khi mua các loại vũ khí hạng nặng khác như tàu chiến, hay các loại xe tăng. Kinh nghiệm tại một số nước như Ấn Độ cho thấy, việc chuyển đổi hệ thống vũ khí rất khó khăn, tốn kém, và đòi hỏi nhiều thời gian.

Thách thức khác nữa là các rào cản lập pháp từ Quốc hội Mỹ và các vấn đề khác biệt về nhân quyền. Như ông Obama đã nhấn mạnh rằng các trường hợp mua vũ khí của Việt Nam sẽ được quyết định tuỳ theo trường hợp cụ thể (case-by-case) và sẽ được Quốc hội Mỹ phê duyệt. Các nhóm nhân quyền trong Quốc hội sẽ sử dụng con bài này để làm khó dễ cho các thương vụ vũ khí trong tương lai.

Cuối cùng, Việt Nam cũng cần nhiều thời gian để làm quen với các quy trình pháp luật về mua bán vũ khí Mỹ vốn khá phức tạp và tốn nhiều thời gian.

Sơ bộ (Preliminary)

Khách hàng xác định yêu cầu

Khách hàng nhận thông tin chi tiết về sản phẩm

Định nghĩa (Definition)

Khách hàng và phía Mỹ trao đổi thông tin kỹ thuật

Yêu cầu (Request)

Khách hàng chuẩn bị và nộp Đơn yêu cầu (Letter of Request) liên quan tới các thông tin về giá cả và khả năng chi trả (P&A)

Khách hàng nộp LoR và chuẩn bị nhận Thư chấp thuận (Letter of Acceptance)

Quá trình chuẩn thuận (Development of Offer)

(từ khi nhận LoR cho tới khi chuyển LoA là 120 ngày đối với 80% các LoR)

(Quốc hội xem xét từ 15-50 ngày)

Cơ quan thực thi (IA) tiếp nhận LoR

IA sẽ tiến hành soạn dữ liệu cho LoA (LOAD)

Cơ quan hợp tác An ninh Quốc phòng (DCSA) viết LoA

Bộ Quốc phòng/DCSA/Quốc hội xem xét LoA

IA chuyển LoA cho khách hàng

Chấp nhận (Acceptance of Offer)

(60 ngày)

Khách hàng ký kết LoA

Khách hàng gửi bản copy LoA và tiền đặt cọc cho Cơ quan tài chính và kiểm toán quốc phòng (DFAS-IN)

Khách hàng gửi bản copy có chữ ký của LoA tới IA

Bổ sung (Implementation)

(trung bình 15 ngày)

DFAS-IN soạn thảo các điều khoản nghĩa vụ (OA)

IA soạn thảo các điều khoản thực thi

IA kích hoạt hệ thống máy tính FMS (mua bán vũ khí nước ngoài)

Thực thi (Execution)

(tuỳ thuộc thời gian giao hàng)

Vũ khí/Dịch vụ/Huấn luyện được đặt hàng

Vũ khí và cách Dịch vụ đi kèm được chuyển tới khách hàng, tiến hành huấn luyện

IA báo cáo lại năng lực vũ khí cho khách hàng và DFAS-IN

Thống nhất/Nghiệm thu hợp đồng

(2 năm kể từ ngày giao sản phẩm)

Các cơ quan có liên quan (MILDEP) và DFAS-IN và khách hàng xem xét lại việc thực thi hợp đồng

MILDEP gửi chứgn nhận kết thúc hợp đòng cho DFAS-IN

DFAS-IN gửi hoá đơn cuối cùng cho khách hàng

Bảng 1: Quy trình thực hiện của một hợp đồng mua bán vũ khí Mỹ

(Nguồn: Học viện Quản lý và Hỗ trợ An ninh Quốc phòng trực thuộc DCSA)

Tác động đa chiều của lệnh cấm bán vũ khí

Quyết định giở bỏ lệnh cấm bán vũ khí sát thương cần được phân tích trên một góc nhìn đa chiều hơn. Đây không chỉ hoàn toàn mang tính biểu tượng xét về góc độ chính trị, hay chỉ là một biểu tượng ngoại giao hình thức. Ở một mức độ nào đó, quyết định này mang cả ý nghĩa về quốc phòng và quá trình định vị các đối tác chiến lược của Việt Nam sắp tới.

Đầu tiên có thể xem quyết định này là một cách thức để đa dạng hóa nguồn cung về khí tài. Việc Việt Nam dựa hầu hết vào Nga như nguồn cung vũ khí chủ yếu có thể nảy sinh một số rủi ro và bất tiện nhất định.

Thứ nhất, nguồn cung có thể bị gián đoạn nếu xuất hiện những vấn đề bất khả kháng diễn ra, cả vì lý do khách quan, lẫn chủ quan (như việc các tàu Gepard bị hoãn hạ thuỷ do phải chờ động cơ từ Ukraine). Chậm trễ trong việc chuyển giao vũ khí khiến cho tốc độ hiện đại hoá bị chậm lại cũng như ảnh hưởng tới các tính toán quốc phòng khác.

Thứ hai, Nga cũng bán các vũ khí tương tự của Việt Nam (như Kilo hay Su-30) hay thậm chí là cao cấp hơn cho Trung Quốc. Trong năm 2015 chẳng hạn, Nga đã ký hợp đồng 2 tỷ USD bán 24 máy bay Su-35 cho Bắc Kinh. Cùng năm, Moscow cũng đạt thoả thuận bán 4 đến 8 hệ thống S-400 cho Trung Quốc. Việc có cùng một nguồn cung với Trung Quốc, quốc gia đang có những tranh chấp lãnh hải-lãnh thổ với Việt Nam là một rủi ro, khi các chuyên gia kỹ thuật nước này có thể biết rõ điểm mạnh và điểm yếu của từng loại vũ khí mà Việt Nam đang sở hữu, và có biện pháp khắc chế. Đa dạng hoá nguồn cung sẽ giảm thiểu rủi ro này.

Thứ ba, một số lĩnh vực công nghệ quốc phòng của Nga đi sau phương Tây. Trong đó, bao gồm các lĩnh vực như điều khiển tự động hoá, máy bay không người lái, và các hệ thống tác chiến điện tử tiên tiến. Đây là những công nghệ có thể giúp Việt Nam cải thiện năng lực giám sát biển và các năng lực chỉ huy, kiểm soát, máy tính, thông tin liên lạc, tình báo, giám sát và trinh sát (C4ISR) một khi cấm vận được dỡ bỏ.

Xem xét các lập luận dựa trên góc nhìn thuần về quân sự-quốc phòng vũ, sức lan toả của sự kiện này đối với QĐNDVN và các khả năng hợp tác quốc phòng trong tương lai cần được xem xét.

 Thứ nhất, quyết định này mở ra khả năng tiếp cận kho vũ khí của Mỹ và đồng minh. Dỡ bỏ hoàn toàn lệnh cấm vận giúp Việt Nam trên lý thuyết có thể đặt hàng bất kỳ loại vũ khí nào mà Mỹ có thể bán. Không chỉ giới hạn trong các loại vũ khí phương tiện liên quan tới an ninh biển, Việt Nam có thể mua tất cả các loại vũ khí khác từ vũ khí cá nhân (các loại súng), cho tới xe tăng, xe bọc thép, các loại máy bay, tên lửa, tàu chiến, tàu ngầm v.v Nói tóm lại, QĐNDVN có thể tiếp cận đầy đủ nhất tới thị trường xuất khẩu vũ khí lớn nhất thế giới (Mỹ chiếm 33% tổng lượng xuất khẩu vũ khí toàn cầu giai đoạn 2011-2015).

Nếu theo dõi kỹ quá trình phát triển của không quân Việt Nam, chúng ta còn nhớ sự kiện Pháp đã không thể hoàn thành thương vụ bán máy bay Mirage-2000 cho Việt Nam do sự can thiệp của Mỹ. Mirage-2000 của Dassault khi đó được đánh giá là dòng máy bay đủ khả năng thay thế các máy bay Mig-21 của Liên Xô vốn đã lỗi thời. Quá trình đàm phán giữa hai bên đổ bể bởi những sức ép của Mỹ lên Paris.  Hệ quả là không quân Việt Nam phải cố gắng duy trì các phi đội “én bạc” già cỗi cho tới năm 2015. Có thể thấy, Mỹ và lệnh cấm vận vũ khí có tác động lớn trên thị trường buôn bán vũ khí quốc tế. Tuyên bố của ông Obama giúp Việt Nam tiếp cận hoàn toàn và đầy đủ thị trường vũ khí phương Tây vốn không sở hữu các rào cản về kỹ thuật hay nhân quyền như Mỹ, với chất lượng vũ khí tương đương.

Thứ hai, Việt Nam vẫn còn niêm cất rất nhiều loại vũ khí của Mỹ để lại từ sau chiến tranh Việt Nam. Do lệnh cấm vận mà quân đội không thể có đủ phụ tùng thay thế để có thể tái trang bị những loại vũ khí đó, tiêu biểu như trực thăng UH-1, thiết giáp M-113, một số loại xe thiết giáp bánh lốp, các loại pháo bộ binh, vũ khí cá nhân v.v… Bãi bỏ lệnh cấm vận sẽ giúp Việt Nam tiếp cận dễ dàng hơn các loại phụ tùng vũ khí, đặc biệt là với các loại vũ khí sát thương cũ của Mỹ. Điều này sẽ phần nào bổ sung cải thiện năng lực tác chiến của quân đội, trong bối cảnh ngân sách hạn chế.

Thứ ba, mua bán vũ khí Mỹ-Việt sẽ tập trung vào những lĩnh vực mà Mỹ có thế mạnh, đồng thời phù hợp với lợi ích hiện tại của Việt Nam. Tức là quá trình mua bán sẽ diễn ra từ từ, không ồ ạt và chắc chắn sẽ không tập trung vào các loại vũ khí hạng nặng (máy bay chiến đấu hạng nặng, tàu chiến, xe tăng v.v…). Như một báo cáo đã được Bộ Chỉ huy Thái Bình Dương của Mỹ nêu rõ về “tiềm năng hợp tác an ninh với Việt Nam”, các mục tiêu hợp tác trước mắt của Việt Nam bao gồm: nâng cấp năng lực tác chiến của tàu ngầm; ngăn chặn kết nối không-hải trên biển (nhắm vào chống tiếp tế); tác chiến chống tàu mặt nước (ASUW); tác chiến chống ngầm (ASW); nhận thức hàng hải (MDA); cảnh báo sớm và các năng lực có liên quan tới chỉ huy, kiểm soát, thông tin, máy tính, tình báo, giám sát và trinh sát (C4ISR).

Ba lập luận này là nền tảng để định hình khả năng và các kịch bản khả dĩ của hợp tác quốc phòng Mỹ và Việt Nam trong tương lại.

TS Trương Minh Huy Vũ, Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học KHXH&NV, Đại học Quốc gia TP.HCM. 

Nguyễn Thế Phương, Nghiên cứu viên cộng tác tại Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học KHXH&NV, Đại học Quốc gia TP.HCM.

Bài viết thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link bài viết, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.


[1] Chuyển loại là thuật ngữ đề cập tới việc đào tạo lại phi công để làm quen với vũ khí mới, thường dùng trong không quân. Ví dụ như bay chuyển loại từ An-26, một loại máy bay vận tải của Nga, sang C-295 của Airbus sẽ tốn nhiều thời gian và kinh phí hơn là chuyển loại từ An-26 sang một dòng máy bay khác tương đương của Nga. Chuyển loại từ Su-22 sang Su-27/30 cùng là máy bay của Nga nhưng khác chức năng, sẽ tiết kiệm và nhanh chóng hơn chuyển loại từ Su-22 sang một dòng máy bay hoàn toàn khác của Mỹ.