Cạnh tranh nước lớn về khoáng sản chiến lược và ảnh hưởng tới Việt Nam

Hoàng Đỗ - Ngọc Mai – Việt Hà

Bối cảnh cạnh tranh

Cạnh tranh Mỹ - Trung đang mở rộng đa lĩnh vực, trong đó khoáng sản trở thành “mặt trận” cạnh tranh mới. Xu hướng này có thể “chính trị hóa” vấn đề khoáng sản toàn cầu, nhất là tại châu Á.

Trung Quốc có lợi thế trong cuộc chạy đua về khoáng sản. Trung Quốc sở hữu nguồn tài nguyên khoáng sản dồi dào và một kế hoạch tổng thể và dài hạn. Hiện Trung Quốc đang là quốc gia chiếm ưu thế trong kiểm soát thị trường khoáng sản quan trọng và đất hiếm. Năm 2023, Trung Quốc là “nhà sản xuất” hàng đầu thế giới của 29 mặt hàng, bao gồm 22 loại kim loại và 7 loại khoáng sản công nghiệp[1]. Quốc gia này tinh chế tới 90% quặng đất hiếm trên thế giới.[2] Vốn là nước sở hữu trữ lượng khoáng sản dồi dào, Trung Quốc đã xây dựng kế hoạch kiểm soát chuỗi cung ứng khoáng sản trong nhiều thập kỷ. Hiện ưu tiên của Trung Quốc là duy trì ưu thế về khoáng sản thông qua: (i) đẩy mạnh áp dụng chiến lược “Hai nguồn tài nguyên, hai thị trường”[3] và “trao quyền” cho các doanh nghiệp nhà nước; (ii) áp dụng các lệnh cấm xuất khẩu khoáng sản hay hạn chế thị trường của Mỹ; (iii) tham gia tích cực hơn vào chuỗi cung ứng toàn cầu, tận dụng các sáng kiến như BRI, AIIB hay GDI tối đa hóa khả năng tiếp cận khoáng sản từ bước khai thác, tính chế, giao dịch đến tiêu thụ.

Mỹ cũng có những lợi thế của riêng mình. Mỹ sở hữu nguồn tài nguyên khoáng sản như sắt, nhôm, nguyên tố đất hiếm và chất màu titan… đủ để đáp ứng nhu cầu trong nước. Tuy nhiên đối với những khoáng sản khác (đặc biệt các khoáng sản phục vụ cho sản phẩm quốc phòng, công nghệ), nước này phải dựa vào nhập khẩu từ nhiều quốc gia.[4] Bất ổn chính trị và cạnh tranh từ các quốc gia khác có thể làm gián đoạn dòng khoáng sản nhập khẩu, khiến thị trường Mỹ phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt và giá nhập khẩu cao.

Từ đây chính phủ Mỹ đặt ra các giải pháp nằm cải thiện chuỗi cung ứng khoáng sản thiết yếu, có khả năng theo kịp và cạnh tranh với Trung Quốc: (i) kiềm chế sự vươn lên của Trung Quốc thông qua các lệnh cấm xuất nhập khẩu khoáng sản chiến lược, đặc biệt các “khoảng sản chiến tranh”; (ii) cùng lúc thúc đẩy tự chủ chiến lược thông qua đầu tư trên cơ sở của Đạo luật Cơ sở hạ tầng lưỡng đảng (Bipartisan Infrastructure Act), Đạo luật Giảm lạm phát (Inflation Reduction Act) và Đạo luật Chips và Khoa học (Chips and Science Act) do Tổng thống Joe Biden công bố năm 2021 và 2022; (iii) tập hợp lực lượng thông qua các cơ chế đa phương (nổi bật là nhóm Đối tác An ninh Khoáng sản MSP và Cơ sở công nghiệp và công nghệ quốc gia NTIB), song phương (với Úc, Canada, Nhật Bản, Hàn Quốc và các quốc gia giàu khoáng sản như Nam Phi và Argentina) trong nỗ lực chuyển dịch sản xuất về nước đối tác (friendshoring), nhằm đa dạng hóa nguồn cung và hạn chế tình trạng phụ thuộc khoáng sản vào Trung Quốc trên toàn cầu.

Thách thức với Việt Nam

Xu hướng cạnh tranh khoáng sản chiến lược toàn cầu đặt ra nhiều thách thức đối với Việt Nam. Thứ nhất, khi khoáng sản chiến lược trở thành công cụ cạnh tranh nước lớn, áp lực về “chọn bên” đối với Việt Nam sẽ gia tăng, khiến việc theo đuổi chính sách cân bằng nước lớn khó khăn hơn. Khi Trung Quốc kiểm soát chuỗi cung ứng nhiều loại khoáng sản chiến lược, các nước phương Tây có nhu cầu tìm kiếm nguồn thay thế, nhất là từ Đông Nam Á. Mỹ và đồng minh cũng đang theo đuổi các định hướng như chuyển dịch sản xuất về nước bạn bè (friendshoring), phân tán rủi ro kinh tế (derisking) hay phân tách kinh tế (decouple); thúc đẩy các tập hợp riêng về khoáng sản, bao gồm nhóm Đối tác An ninh Khoáng sản MSP (nhiều ý kiến vận động MSP mở rộng sang Việt Nam[5]) và CHIP 4; có khả năng thúc đẩy các thỏa thuận riêng về khoáng sản chiến lược trong IPEF[6]. Trong quá trình này, nhiều ý kiến cho rằng Việt Nam là nước hưởng lợi chính[7]. Tuy nhiên, Việt Nam cũng bị đặt vào tình thế “tiến thoái lưỡng nan” trong hợp tác lĩnh vực khoáng sản chiến lược với Mỹ và Trung Quốc.

Thứ hai, tình trạng phụ thuộc kinh tế vào Trung Quốc có thể gia tăng. Việt Nam hiện phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu nguyên liệu thô sang Trung Quốc do nhiều lý do: (i) Trung Quốc được coi là thị trường truyền thống, thuận tiện về địa lý; (ii) sau khi khai thác, doanh nghiệp Việt Nam chưa chủ động nâng cấp tinh chế để có khoáng sản chất lượng, tìm kiếm những thị trường khó tính để bán giá cao hơn; (iii) Trung Quốc có nhu cầu khoáng sản thô lớn, tăng thu mua và tăng liên kết khai thác ở châu Á.[8] Trung Quốc cũng được coi là nhà đầu tư chính vào các dự án năng lượng nhiệt từ khoáng sản tại Việt Nam như Vũng Áng 2, Vĩnh Tân 1-2 hay Quỳnh Lập 1[9]. Trong tương lai, Mỹ có thể không chỉ tách biệt khỏi nguồn cung khoáng sản trực tiếp từ Trung Quốc mà còn tách biệt khỏi các nguồn có liên quan gián tiếp đến Trung Quốc. Xu hướng này sẽ gián tiếp khiến các công ty Việt Nam hoặc phải dựa vào thị trường Trung Quốc nhiều hơn, hoặc phải tách biệt hoàn toàn khỏi Trung Quốc – phương án không khả thi.

Việc phụ thuộc vào Trung Quốc về khoáng sản cũng kéo theo nhiều hệ lụy an ninh – kinh tế khác: (i) các sản phẩm khoáng sản của ta có nguy cơ bị Trung Quốc ép giá và khai thác lãng phí (nếu chỉ xuất khẩu thô); (ii) Mỹ có thể tăng thuế với các tấm pin mặt trời của ta do có dính líu đến nguồn khoáng sản Trung Quốc [10]; (iii) các dự án khai khoáng của công ty Trung Quốc tại nước ngoài thường không đảm bảo điều kiện về quản trị, nhân công và môi trường. Báo cáo Trung tâm Nhân quyền và Doanh nghiệp tại London (BHRRC) đã phát hiện 102 vụ vi phạm nhân quyền và luật môi trường của công ty Trung Quốc trong năm 2021-2022 (cũng cần chú ý, nhiều dự án của Mỹ và châu Âu cũng gây ra những hệ lụy tương tự[11]); (iv) các sản phẩm Việt Nam nhập lại từ phương Tây và có sử dụng nguồn khoáng sản từ Trung Quốc có thể cũng bị tăng giá.

Thứ ba, cuộc đua về khoáng sản và xu hướng chính trị hóa khoáng sản có thể dẫn đến rủi ro an ninh tại Biển Đông. Để cạnh tranh với Mỹ, Trung Quốc có thể tăng cường thăm dò và khai thác khoáng sản tại thềm lục địa ở Biển Đông, dẫn đến một số nguy cơ: (i) Trung Quốc có công nghệ tiên tiến hơn Đông Nam Á nên dễ kiểm soát trước được các mỏ khoáng sản, dùng các mỏ này để “mặc cả” với các bên yêu sách khác; (ii) Trung Quốc có thể dùng các tàu khảo sát khoáng sản tại Biển Đông vào mục đích “vùng xám”, củng cố hiện diện tại các thực thể chưa chiếm đóng hay tạo ra tình trạng “bình thường mới” tại khu vực tranh chấp (như trường hợp tàu Hướng Dương 10 năm 2023); (iii) khai thác đáy biển sâu khi chưa được nghiên cứu đầy đủ có nguy cơ gây ô nhiễm đáy biển, ảnh hưởng đến toàn bộ khu vực (giống như việc cải tạo đạo của Trung Quốc đã hủy hoại các rạn san hô tại Trường Sa[12]).

Thứ tư, cạnh tranh khoáng sản chiến lược có thể dẫn đến cạnh tranh về thị trường. Khi Mỹ và phương Tây tìm kiếm các đối tác ngoài Trung Quốc, các quốc gia khu vực có nhiều lợi thế về tài nguyên khoáng sản như Indonesia, về sản xuất động cơ máy móc như Thái Lan hay về hậu cần - công nghệ như Singapore cũng đang ra sức phát triển nội lực để tìm kiếm thị trường mới, cạnh tranh với Việt Nam. Các nước phương Tây tìm kiếm nguồn cung cũng có xu hướng “nội địa hóa”[13] hoặc ưu tiên các quốc gia: (i) có kinh nghiệm khai thác và chế biến tiên tiến; (ii) có tiềm năng xây dựng cơ sở tại Mỹ và trở thành các nguồn cung nội địa; (iii) các quốc gia ở gần mình (nearshoring). Việt Nam mới tập trung vào sản xuất khoáng sản thô nên khó tìm ra được lợi thế so sánh so với các nhà sản xuất này, từ đó khó tìm được chỗ đứng mới trong chuỗi cung ứng toàn cầu.

Thứ năm, cạnh tranh về khoáng sản có thể khiến các vấn đề toàn cầu thêm trầm trọng, ảnh hưởng gián tiếp tới an ninh của Việt Nam, nhất là khi Việt Nam luôn nằm trong nhóm các nước dễ bị ảnh hưởng nhất bởi biến đổi khí hậu. Nhiều ý kiến cho rằng việc Trung Quốc kiểm soát nguồn khoáng sản thiết yếu vào châu Âu sẽ làm cản trở quá trình phi các-bon của EU. EU hiện đang phụ thuộc vào Trung Quốc về nguồn khoáng sản dùng cho các tấm pin mặt trời và phương tiện chạy bằng điện.[14] Ngoài châu Âu, Mỹ cũng là bên gặp khó khăn: vì theo đuổi chuyển dịch xanh, chính sách thời Biden đã bị chỉ trích là “bảo hộ” bởi một số nước châu Âu hay bị coi là tiếp tay cho Trung Quốc bởi một số nghị sĩ đảng Cộng hòa; các công ty như Ford Motor, Microvast[15] hay các bên lắp đặt tấm pin mặt trời đều đứng trước rủi ro bị tăng thuế do có linh kiện chế tạo từ Mỹ. Trong khi đó, EU và Mỹ đều là những bên có lượng phát thải ròng cao hàng đầu thế giới.

Các nước đang phát triển cũng có thể chịu hệ lụy tương tự: Bộ Ngoại giao Trung Quốc từng lên tiếng rằng “phân tách kinh tế” của Mỹ khiến nhiều nước không tiếp nhận được công nghệ năng lượng sạch, trong khi Mỹ thường cáo buộc Trung Quốc không “thành tâm” trong hợp tác về khí hậu, lấy khí hậu để đổi lấy hợp tác trong các vấn đề khác. Một số nghiên cứu cũng cho thấy nhiều nước đang phát triển tại châu Á không triển khai được các dự án chuyển dịch năng lượng vì nhận vốn của cả Trung Quốc và Mỹ[16].

Cơ hội với Việt Nam

Tuy nhiên, cạnh tranh nước lớn về khoáng sản có thể đem lại một số tác động tích cực.

Thứ nhất, cạnh tranh có thể thúc đẩy tái cấu trúc chuỗi cung ứng toàn cầu bên ngoài Trung Quốc, tạo ra quan tâm lớn hơn đến khoáng sản Việt Nam. Như đã phân tích, để thoát khỏi sự phụ thuộc vào Trung Quốc, các quốc gia Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc và các nước châu Âu… đang tìm tới những nước có nguồn khoáng sản dồi dào. Việt Nam, với thế mạnh đã kể trên, là một trong những lựa chọn tối ưu[17], nhất là khi Trung Quốc không thể dựa vào chiến thuật “dumping” (bán hàng loạt khoáng sản với giá rẻ để độc quyền thị trường). Ngược lại, phía Trung Quốc cũng cần tìm kiếm nguồn cầu mới cho khoáng sản thô của mình do bị mất một phần thị trường phương Tây, có thể tăng đầu tư vào xây dựng nhà xưởng tinh luyện khoáng sản tại Việt Nam. Các nhà đầu tư Trung Quốc cũng đang có xu hướng quan tâm hơn đến Việt Nam sau khi Việt Nam đàm phán thành công CP-TPP và ký một loạt FTA với các đối tác như EU, Anh hay Hàn Quốc.[18]

Thứ hai, do quan tâm và đầu tư nước ngoài gia tăng, Việt Nam có cơ hội nâng cao vị trí của mình trong chuỗi cung ứng khoáng sản chiến lược thông qua: (i) mở rộng khai thác khoáng sản, nhất là với các khoáng sản chưa khai thác được hoặc khai thác chưa tương xứng tiềm năng; (ii) thu hút các dự án đầu tư hạ tầng nếu giải quyết được những hạn chế về thiếu nguồn nhân lực kỹ thuật cao và khuôn khổ pháp lý; (iii) có cơ hội nhận chuyển giao các công nghệ sàng lọc và chế biến khoáng sản để Việt Nam có thể dần dịch chuyển từ sản xuất khoáng sản thô sang chế biến các sản phẩm có giá trị gia tăng cao ở “hạ nguồn”, ví dụ như hệ sinh thái sản xuất xe điện hay ga-li (khoáng sản cần cho sản xuất 5G-6G, xe điện, ra-đa kiểu mới). Ta cũng có thể xuất khẩu khoáng sản đổi lấy nguồn lợi về công nghệ, chất bán dẫn; (iv) cùng ASEAN đưa ra hướng tiếp cận khoáng sản chung, do các nước khác trong ASEAN đều có thế mạnh riêng và đều nhận được chú ý từ xu hướng đa dạng hóa nguồn cung; (v) có thêm động lực để thực hiện cải cách về môi trường, bảo hộ lao động hay chống khai thác trái phép.

Thứ ba, về chiến lược, vì các lý do trên, Việt Nam cũng có cơ hội củng cố một số mục tiêu đối ngoại, bao gồm: (i) củng cố hình ảnh và vị thế với vai trò là nước tầm trung khu vực và trung tâm của chuyển dịch chuỗi cung ứng khoáng sản toàn cầu; (ii) củng cố cân bằng chiến lược và đa dạng hóa quan hệ vì Việt Nam có thể vừa được Trung Quốc, vừa được Mỹ và phương Tây chú ý; (iii) thúc đẩy vai trò trung tâm của ASEAN trong khu vực nếu ASEAN đưa ra được tiếng nói chung về khoáng sản chiến lược; (iv) hội nhập kinh tế quốc tế theo hướng sâu rộng và bền vững, góp phần đóng góp cho công cuộc chuyển dịch xanh, chống biến đổi khí hậu và thực hiện các mục tiêu Thiên niên Kỷ của Liên hiệp Quốc. Ngoài ra, Việt Nam cũng có thể tận dụng được nguồn lực từ các Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương có nhắc đến hợp tác khu vực về chuỗi cung ứng, khoáng sản và chuyển dịch xanh.

Thứ tư, một số thách thức kể trên cũng có thể hàm chứa nhiều mặt tích cực: (i) Trung Quốc có thể hạn chế xuất khẩu khoáng sản, đẩy giá cả mặt hàng này trên toàn cầu tăng lên nhưng cũng có thể khiến Việt Nam được “hưởng lợi” vì được giá; (ii) hợp tác chống biến đổi khí hậu giữa Mỹ và Trung Quốc có thể đình trệ nhưng các nước khác sẽ có động lực thúc đẩy chuyển dịch xanh tại quốc gia mình; (iii) nếu Việt Nam đa dạng hóa nguồn cung – cầu về khoáng sản và nâng cao vị trí trong chuỗi sản xuất, nguy cơ phụ thuộc hay cô lập về khoáng sản cũng giảm đi; Trung Quốc cũng khó dùng “con bài” khoáng sản để mặc cả với Việt Nam tại Biển Đông hơn; (iv) thị trường khoáng sản sôi động hơn và mang tính cạnh tranh cao hơn cũng tạo ra động lực để Việt Nam tự phát triển; (v) Trung Quốc và Mỹ có thể không hoàn toàn “phân tách” về khoáng sản được vì cả hai sẽ đều chịu thiệt hại.[19] Trong năm 2023, chính quyền Biden đã phải tự điều chỉnh “phân tách” kinh tế về “phân tán rủi ro”, một phần vì tự nhận thấy “phân tách” là phương án không khả thi.

Kiến nghị

Để phát huy thế mạnh về khoáng sản chiến lược, hạn chế ảnh hưởng và tận dụng cơ hội từ quá trình cạnh tranh nước lớn. Tác giả đưa ra một số khuyến nghị cho Việt Nam như sau:

• Phân loại mức độ chiến lược và thiết yếu của các khoáng sản theo tầm quan trọng với sự phát triển quốc gia, trên cơ sở đó có chính sách quy hoạch, khuyến khích đầu tư và cơ chế quản lý, khai thác, chế biến phù hợp với từng nhóm khoáng sản;
• Tham gia vào các chuỗi giá trị về khoáng sản chiến lược công nghệ cao. Việt Nam cần tận dụng thế mạnh về khoáng sản chiến lược như con bài mặc cả để hỗ trợ doanh nghiệp trong nước tham gia vào các chuỗi giá trị và có chân trong chiến lược “friendshoring” của Mỹ và các cường quốc công nghệ;
• Liên kết đàm phán trong phát triển ngành khoáng sản chiến lược với việc thực hiện các hiệp định thương mại thế hệ mới. Mục tiêu là để các sản phẩm sử dụng khoáng sản chiến lược của Việt Nam được hưởng ưu đãi về thuế và các chương trình trợ chấp chuyển đổi sang năng lượng bền vững;
• Tham khảo mô hình công tư của Trung Quốc để tối đa hoá nguồn lực và phát triển ngành công nghiệp khoáng sản chiến lược. Trong lĩnh vực đất hiếm, tạo cơ chế phối hợp giữa doanh nghiệp nhà nước có quyền khai thác mỏ đất hiếm và doanh nghiệp tư nhân có công nghệ chiết, tách đất hiếm để tối đa hoá giá trị của tài nguyên đất hiếm;
• Thúc đẩy cách tiếp cận toàn diện, đa tầng nấc và hợp tác với ASEAN. Trong đó, Việt Nam có thể khuyến khích khối hoạch định chiến lược ngành khai khoáng, chú trọng toàn diện các khía cạnh địa chính trị - chiến lược - an ninh - kinh tế; Bên cạnh đó, thúc đẩy hợp tác (tại IPEF và tăng liên kết với châu Phi) và tương hỗ nội khối về khoáng sản chiến lược cũng cần được xem trọng;
• Thúc đẩy nghiên cứu cơ bản và đào tạo nguồn nhân lực về khoáng sản chiến lược, trong đó cân nhắc nghiên cứu tiềm năng khoáng sản tại Biển Đông đồng thời lồng ghép nội dung về khoáng sản chiến lược trong quy hoạch không gian biển hướng tới phát triển kinh tế biển bền vững.

Tài liệu tham khảo:

[1] [2]  https://www.world-mining-data.info/wmd/downloads/PDF/WMD2023%20Backbone.pdf

[3]https://www.saiindustrial.com/insights-into-chinas-recent-investments-in-mineral-resources-globally/

[4] https://www.nature.com/articles/161991a0#citeas

[5] https://prepp.in/news/e-1552-minerals-security-partnership-msp-upsc-current-affairs 

[6] https://www.washingtonpost.com/business/what-friend-shoringmeans-for-trade-in-a-lessfriendly-world/2022/06/22/5c3d4f30-f1e3-11ec-ac16-8fbf7194cd78_story.html

[7] https://tuoitrenews.vn/news/business/20230409/vietnam-among-top-4-asian-markets-leading-us-chip-diversification/72521.html

[8] https://vietnamnet.vn/en/the-negative-side-of-chinese-investment-in-vietnam-E145453.html

[9] https://songda5.com.vn/en/news/chinese-investments-flowing-in-vietnam%E2%80%99s-thermal-power-plants_n320.html

[10]https://www.reuters.com/markets/commodities/us-says-solar-imports-four-southeast-asian-countries-were-dodging-china-tariffs-2022-12-02/

[11] https://www.rfa.org/english/news/environment/china-overseas-mining-07052023232439.html

[12] https://cand.com.vn/The-gioi-24h/He-sinh-thai-Bien-Dong-trong-phan-quyet-cua-PCA-i398188/

[13] https://www.reuters.com/markets/commodities/us-hits-ev-accelerator-cut-chinese-metals-ties-2022-08-16/

[14]https://www.japantimes.co.jp/news/2023/07/04/business/china-europe-trade-war-green-transition/

[15] Ford có dự án xây dựng nhà máy xe điện tại Michigan nhưng bị chỉ trích vì nhập pin từ công ty Contemporary Amperex có trụ sở tại Trung Quốc. Microvast gặp vấn đề tương tự.

[16] https://www.politico.com/news/2023/05/18/us-china-energy-fossil-fuels-00097207

[17] https://vietnamnet.vn/en/vietnam-to-export-rare-earth-minerals-faces-competition-with-china-539117.html

[18] https://vietnamnet.vn/en/the-negative-side-of-chinese-investment-in-vietnam-E145453.html

[19] https://foreignpolicy.com/2023/07/27/china-critical-minerals-metals-embargo-russia-sanctions-energy-natural-resources/