Người đàn ông thuế quan: một bảng quảng cáo chống Trump ở Quảng Châu, Trung Quốc, tháng 8 năm 2018

Sau khi chỉ trích thương mại tự do trong lúc vận động tranh cử chức Tổng thống Mỹ, ông đã biến chủ nghĩa dân tộc về kinh tế trở thành tâm điểm trong chương trình nghị sự của mình. Chính quyền của ông đã rút Mỹ ra khỏi một số thỏa thuận thương mại, trong đó có Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và đàm phán lại các thỏa thuận khác, bao gồm Hiệp định Thương mại tự do Bắc Mỹ (NAFTA) và Hiệp định Thương mại tự do Mỹ-Hàn. Nhiều hành động của Trump, như áp thuế thép và nhôm, đồng nghĩa với việc công khai ủng hộ chủ nghĩa bảo hộ và gây tổn hại cho nền kinh tế Mỹ. Những hành động khác có tác động ít rõ ràng hơn, nhưng cũng gây tổn hại không kém phần. Với việc coi thường các quy tắc thương mại quốc tế, Chính quyền Trump đã làm suy giảm vị thế của Mỹ trên thế giới và khiến các chính phủ khác phải cân nhắc việc sử dụng các công cụ tương tự để hạn chế thương mại một cách độc đoán. Họ đã thực hiện các bước đi có tính toán nhằm làm suy yếu Tổ chức thương mại thế giới (WTO) – một số bước đi trong đó sẽ gây tổn hại vĩnh viễn đối với hệ thống thương mại đa phương. Và trong động thái táo bạo nhất, họ đang tìm cách sử dụng chính sách thương mại để tách rời nền kinh tế Mỹ và nền kinh tế Trung Quốc.

Một chính quyền Mỹ trong tương lai mong muốn lập nên một tiến trình thương mại truyền thống hơn sẽ có thể khắc phục một số thiệt hại và bắt đầu khôi phục danh tiếng đã bị sứt mẻ của Mỹ là một đối tác thương mại đáng tin cậy. Tuy nhiên, xét ở một số phương diện, sẽ không có đường trở lại. Việc Chính quyền Trump công kích WTO và hợp lý hóa về mặt pháp lý trên diện rộng để biện minh cho nhiều hành động bảo hộ của mình đe dọa phá vỡ hệ thống thương mại toàn cầu thống nhất. Và điều đã trở nên rõ ràng là Chính quyền Mỹ kiên quyết cắt đứt, chứ không hàn gắn, mối quan hệ với Trung Quốc. Việc hai nền kinh tế lớn nhất thế giới đoạn tuyệt với nhau sẽ dẫn đến một cuộc tái cơ cấu trên phạm vi toàn cầu. Các nước khác sẽ buộc phải lựa chọn giữa các khối thương mại cạnh tranh nhau. Ngay cả khi Trump không tái đắc cử vào năm 2020, thì thương mại toàn cầu cũng sẽ không còn nguyên vẹn như cũ.

Các chiến tuyến

Đặc trưng của hai năm đầu tiên trong nhiệm kỳ của Chính quyền Trump là các cuộc chiến gay gắt giữa những người được gọi là theo chủ nghĩa toàn cầu (đại diện là Gary Cohn, khi đó là Giám đốc Hội đồng kinh tế quốc gia) và những người theo chủ nghĩa dân tộc (đại diện là các cố vấn của Trump, Steve Bannon và Peter Navarro). Tổng thống Trump vốn là một người theo chủ nghĩa dân tộc, nhưng những người theo chủ nghĩa toàn cầu hy vọng sẽ kiềm chế được những cơn bốc đồng của ông và kích thích nhu cầu thu hút sự chú ý của ông để đạt được những thỏa thuận hào nhoáng. Họ đã xoay sở để tìm cách trì hoãn việc áp đặt một số thuế quan mới và ngăn cản Trump rút khỏi các hiệp định thương mại.

Nhưng vào giữa năm 2018, những người theo chủ nghĩa toàn cầu ở vị trí lãnh đạo đã rời khỏi chính quyền, và những người theo chủ nghĩa dân tộc, trong đó có Tổng thống, đã nắm quyền kiểm soát. Trump có cái nhìn hết sức méo mó về thương mại quốc tế và đàm phán quốc tế. Coi thương mại là trò chơi được mất ngang nhau, ông coi trọng các giao dịch một lần hơn các mối quan hệ đang diễn ra, ưa thích ảnh hưởng đòn bẩy do thuế quan mang lại, và dựa vào chính sách “bên miệng hố chiến tranh”, sự leo thang và các mối đe dọa công khai hơn là ngoại giao. Tổng thống đã nói rõ rằng ông thích thuế quan (“các cuộc chiến thương mại là có lợi, và dễ giành chiến thắng”) và ông muốn áp thêm thuế (“Tôi là một người của thuế quan”).

Mặc dù mục tiêu của chính sách Mỹ trong 70 năm qua là theo đuổi các thỏa thuận nhằm mở cửa thương mại và giảm bớt các rào cản, nhưng các đời tổng thống Mỹ đều sử dụng các biện pháp bảo hộ để hỗ trợ các ngành công nghiệp nhất định vì mục đích chính trị. Chẳng hạn, Tổng thống Ronald Reagan đã giới hạn nhập khẩu để bảo vệ ngành công nghiệp ô tô và thép trong thời kỳ suy thoái kinh tế tồi tệ nhất của Mỹ kể từ cuộc Đại suy thoái. Tuy nhiên, Trump đã được chứng kiến một thời kỳ tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, tỷ lệ thất nghiệp thấp và không chịu áp lực phải thực hiện chính sách bảo hộ đối với các ngành nghề hoặc lao động. Và chính quyền của ông đã áp nhiều thuế hơn so với hầu hết các đời chính quyền tiền nhiệm.

Hãy lấy ngành thép làm ví dụ. Mặc dù không có gì bất thường khi ngành thép (cùng với nhôm) được chính phủ bảo hộ - ngành này hiện diện thường trực ở Washington và là ngành được hưởng lợi khi có khi không từ những hạn chế thương mại kể từ thời Chính quyền Johnson – phạm vi và cách thức bảo hộ của Chính quyền Trump vào năm 2018 là bất thường. Để tránh sự rà soát hành chính của các cơ quan độc lập như Ủy ban thương mại quốc tế Mỹ không có tính đảng phái và hoạt động tương tự như tòa án, Nhà Trắng đã loại bỏ Mục 232 của Đạo luật thương mại mở rộng năm 1962. Đạo luật được ban hành trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh này mang lại cho Tổng thống quyền áp đặt những hạn chế đối với nhập khẩu nếu Bộ Thương mại Mỹ nhận thấy chúng đe dọa gây tổn hại cho nền công nghiệp nội địa mà chính quyền cho là có ý nghĩa sống còn đối với an ninh quốc gia.

Lập luận của Chính quyền Trump lấy an ninh quốc gia làm lý do để thực hiện các biện pháp bảo hộ là yếu kém. Hơn 70% lượng thép tiêu thụ ở Mỹ được sản xuất trong nước, tỷ lệ nhập khẩu ổn định và không có nguy cơ sẽ tăng vọt. Hầu hết hàng nhập khẩu đến từ Canada, Đức, Nhật Bản, Mexico và các đồng minh khác, chỉ một phần nhỏ đến từ Trung Quốc và Nga, nhờ áp đặt thuế chống bán phá giá đối với những nước này. Số lượng việc làm trong ngành thép của Mỹ đã giảm, nhưng điều này là do những tiến bộ về công nghệ hơn là do sản lượng hay nhập khẩu suy giảm. Ví dụ, vào những năm 1980, phải mất 10 giờ đồng hồ để sản xuất một tấn thép; hiện nay, chỉ mất hơn một giờ. Ngay cả Bộ Quốc phòng Mỹ cũng hoài nghi về động cơ an ninh quốc gia.

 Thép trên một bến tàu ở Ontario, Canada, tháng 9 năm 2017

Các đời chính quyền trước đó đã cố gắng không viện dẫn lý do an ninh quốc gia vì lo sợ rằng nó có thể trở thành một lỗ hổng không thể kiểm soát trong việc áp dụng chính sách bảo hộ và các nước khác sẽ lạm dụng nó. Một dấu hiệu cho thấy những nỗi lo sợ đó có thể trở thành sự thật là gần đây Chính quyền Trump đã đứng về phía Nga khi lập luận rằng chỉ cần viện dẫn lý do an ninh quốc gia là đủ để đối phó với bất cứ thách thức nào của WTO đối với rào cản thương mại. Điều này đi ngược lại thông lệ đã tồn tại 75 năm qua, cũng như trái ngược với những gì các nhà đàm phán Mỹ đã tranh luận khi họ tạo ra hệ thống thương mại toàn cầu vào những năm 1940.

Chính quyền Trump đã gạt bỏ tất cả những mối quan ngại đó. Tổng thống và các quan chức hàng đầu rất muốn hỗ trợ ngành thép và nhôm. (Điều đó không gây tổn hại đến những gì Bộ trưởng Thương mại Wilbur Ross và Đại diện thương mại Mỹ Robert Lighthizer từng làm cho ngành thép). Chính quyền Mỹ cũng tin rằng việc họ sẵn sàng tự gây tổn hại cho mình về kinh tế bằng hình thức tăng giá thép và nhôm cung cấp cho các nhà sản xuất trong nước sẽ gửi một tín hiệu mạnh mẽ đến các nước khác cho thấy cam kết của họ về chủ nghĩa dân tộc kinh tế.

Trump cũng đã đi xa đến mức áp thuế đối với thép và nhôm nhập khẩu từ Canada, việc làm mà ngay cả ngành công nghiệp trong nước và công đoàn cũng phản đối. Trong hơn 30 năm qua, các ngành thép và nhôm của Mỹ đã trở thành các ngành công nghiệp của Bắc Mỹ với việc thép và nhôm thô tự do dịch chuyển giữa các nhà máy của Canada và Mỹ. Công đoàn đại diện cho công nhân ở cả hai phía của biên giới. Ngoài việc thiếu một lý do hợp lý về kinh tế, việc nhắm mục tiêu vào Canada đã khiến một đồng minh chủ chốt xa lánh Mỹ và dường như cũng không có ý nghĩa về mặt chính trị.

Chính quyền Trump cũng đã tính toán sai lầm về sự trả đũa của nước ngoài nhằm vào thuế quan. Trong một cuộc phỏng vấn của Fox News vào năm 2018, Navarro, cố vấn thương mại có tư tưởng cứng rắn của Tổng thống nói: “Tôi không tin rằng sẽ có nước nào đó trên thế giới trả đũa vì lý do đơn giản rằng chúng tôi là thị trường lớn nhất và sinh lợi nhất trên thế giới”. Rõ ràng là ông không biết rằng các nước khác cũng có những nhân vật có tư tưởng cứng rắn về thương mại. Canada, Trung Quốc, Mexico, Liên minh châu Âu (EU) và các nước khác đều đáp trả một cách mạnh mẽ, chủ yếu bằng cách áp thuế đối với nông sản xuất khẩu của Mỹ. Trên thực tế, Chính quyền Mỹ đã hy sinh khoản trợ cấp dành cho 3,2 triệu nông dân Mỹ để hỗ trợ 140.000 công nhân ngành thép của nước này, một động thái đáng chú ý xét tới việc Trump phụ thuộc vào các bang nông nghiệp ở miền Trung Tây nước Mỹ.

Nếu mục đích là cảnh cáo các đối tác thương mại của Mỹ, thì thuế quan đã có tác dụng. Các chính phủ nước ngoài đã bất ngờ cảnh báo rằng Mỹ sẵn sàng từ bỏ các quy tắc đã định của chính sách thương mại. Nhà Trắng khăng khăng rằng “an ninh kinh tế là an ninh quốc gia”. Tuy nhiên, việc xác định an ninh ở phạm vi rộng như vậy mở ra cánh cửa cho chủ nghĩa bảo hộ không giới hạn. Và vì vậy, vào giữa năm 2018, khi Chính quyền Trump một lần nữa lại viện cớ an ninh quốc gia để áp thuế, lần này là nhằm vào ô tô với lượng nhập khẩu gấp 7 lần tổng lượng thép và nhôm nhập khẩu, nỗi lo sợ ở nước ngoài đạt đến một mức độ mới. Mặc dù Chính quyền Mỹ gần đây đã tuyên bố rằng họ đang trì hoãn việc áp bất kỳ mức thuế tự động mới nào, nhưng mối đe dọa vẫn còn. Những hậu quả của việc áp một mức thuế lớn như vậy đối với một mặt hàng gia dụng chính, khi biết chắc rằng sẽ có sự trả đũa nhanh chóng và mạnh mẽ của nước ngoài, có thể ngăn cản được Chính quyền Mỹ.

Sự hăng hái của Tổng thống trong việc đưa ra những lời đe dọa áp thuế lan sang cả các vấn đề ngoài thương mại. Tháng 5/2019, Trump bất ngờ yêu cầu Mexico ngăn chặn dòng người nhập cư vào Mỹ nếu nước này không muốn phải đối mặt với mức thuế mới 25% áp dụng cho mọi mặt hàng xuất khẩu sang Mỹ. Chừng nào Trump còn đương chức, thì chừng ấy không một nước nào – cho dù vừa đàm phán thỏa thuận thương mại với Mỹ - có thể tin rằng họ sẽ không phải là mục tiêu.

Các cuộc tái đàm phán vô nghĩa

Trong chiến dịch tranh cử năm 2016, Trump đã phàn nàn rằng NAFTA là “thỏa thuận thương mại tồi tệ nhất từ trước đến nay”, một chủ đề mà ông vẫn tiếp tục nhắc đến khi lên nắm quyền. Các cố vấn đã khuyên ông đơn giản là rút khỏi thỏa thuận này, nhưng Trump khăng khăng tái đàm phán và bắt đầu khiến tiến trình tái đàm phán trở nên gây tranh cãi một cách không cần thiết. Chính quyền đưa ra những yêu cầu kỳ quặc đối với Canada và Mexico, kể cả việc thỏa thuận này cần phải cân bằng cán cân thương mại và bao gồm cả một điều khoản hoàng hôn mà có thể chấm dứt thỏa thuận sau 5 năm, do đó loại bỏ những lợi ích của việc giảm bớt tình trạng không chắc chắn.

Ba nước cuối cùng đã đạt được một thỏa thuận mới vào tháng 9/2018 gọi là Thỏa thuận Mỹ-Mexico-Canada (USMCA). Đây hầu như không phải là bản NAFTA được viết lại. USMCA duy trì yêu cầu miễn thuế của NAFTA, sẽ hé mở thị trường sữa Canada cho nông dân Mỹ và tích hợp một loạt điều khoản mới từ TPP.

Việc tái đàm phán xét ở một số mặt là hành động không cần thiết. NAFTA là một thỏa thuận hợp lý - không ai trong Chính quyền Trump có thể xác định điều gì đã khiến nó trở thành một thỏa thuận tồi tệ - và nhiều khiếm khuyết của thỏa thuận này đã được khắc phục trong TPP (Trump đã rút Mỹ ra khỏi thỏa thuận này vào năm 2017). Nhưng sự tương phản giữa giọng điệu thù địch của Trump về NAFTA và lời lẽ mềm mỏng của ông về USMCA làm sáng tỏ cách tiếp cận với thương mại của vị tổng thống này. Trump chỉ là không thích những kết quả nhất định, bao gồm cả thâm hụt thương mại và tổn thất trong một số ngành công nghiệp nhất định. Nhưng thay vì giải quyết các nguyên nhân cơ bản của chúng, mà hầu như không liên quan đến các thỏa thuận thương mại cụ thể, ông lại lựa chọn việc quản lý thương mại, thay thế các lực lượng thị trường bằng sự can thiệp của chính phủ hoặc đặt ra các quy định mới - chẳng hạn như yêu cầu một chiếc xe phải có tỷ lệ sản xuất ở Mỹ lớn hơn để được miễn thuế khi vào Mexico – nhằm mang lại kết quả mà ông mong muốn. Mục tiêu không phải là mở rộng thương mại mà là hạn chế thương mại theo ý thích bất chợt của Trump.

USMCA hiện đang bị “treo” tại Quốc hội, một phần vì ngay từ đầu Chính quyền Trump đã không huy động ủng hộ của Quốc hội cho việc tái đàm phán. Nhưng nếu USMCA cuối cùng bị bác bỏ, thì cả Canada và Mexico đều sẽ không bỏ lỡ nó. Cả hai đều cảm thấy cần phải ký kết thỏa thuận này, đơn giản là để vượt qua tình trạng không chắc chắn do việc Trump đe dọa rút khỏi NAFTA gây ra, cũng như chặn trước khả năng ông sẽ áp thuế ô tô.

 Trump với Tổng thống Mexico Enrique Peña Nieto và Thủ tướng Canada Justin Trudeau tại lễ ký kết USMCA tại Buenos Aires, tháng 11 năm 2018

Cả Nhật Bản lẫn EU cũng đã đồng ý tham gia các cuộc đàm phán thương mại với Chính quyền Mỹ, phần lớn để trì hoãn việc Trump áp thuế ô tô càng lâu càng tốt. Trong số hai bên, Nhật Bản có nhiều khả năng tán thành một thỏa thuận hơn – xét cho cùng họ đã đàm phán một thỏa thuận thương mại với Chính quyền Obama như một phần của TPP. Châu Âu ít có khả năng làm vậy hơn, không chỉ do những xung đột về nông nghiệp mà còn vì Trump không được ưa thích trên toàn châu Âu. Nhưng châu Âu hy vọng rằng bằng cách đồng ý đàm phán, họ có thể trì hoãn việc Trump áp thuế ô tô, có thể là cho đến hết nhiệm kỳ của chính quyền này.

Sự hối tiếc muộn màng

Những hành động bảo hộ là tự hại mình. Nhưng Chính quyền Trump lại đang mở rộng các hành động bảo hộ và gây tổn hại lâu dài hơn cho hệ thống thương mại dựa trên các quy tắc. Hệ thống đó nổi lên từ đống tro tàn của các cuộc chiến thương mại trong những năm 1930, khi chủ nghĩa bảo hộ và suy thoái kinh tế thúc đẩy chủ nghĩa phát xít trỗi dậy và chính phủ các nước đã thực hiện những thỏa thuận cắt giảm lợi ích thương mại mà Mỹ thu được từ các thị trường hàng đầu thế giới. Năm 1947, Mỹ đã phản ứng bằng cách dẫn đầu các cuộc đàm phán nhằm tạo ra Hiệp định chung về thuế quan và thương mại, tiền thân của WTO, hạn chế sự can thiệp tùy tiện của chính phủ vào thương mại và đặt ra các quy tắc để xử lý xung đột thương mại. Theo hệ thống này, các rào cản thương mại đã giảm dần, và thương mại gia tăng đã góp phần vào sự thịnh vượng của nền kinh tế toàn cầu.

Mỹ từng là khuôn mẫu nhưng giờ không còn nữa. Trump đã đe dọa rời khỏi WTO, và xét tới những hành động trước đây của ông thì đây không phải là nói suông. Ông nói rằng thỏa thuận này là thủ đoạn lừa đảo chống lại Mỹ. Chính quyền Mỹ lên án WTO khi tổ chức này nhận thấy các thông lệ của Mỹ vi phạm các quy tắc thương mại nhưng phần lớn phớt lờ nhiều vụ mà họ có thể giành chiến thắng. Mặc dù hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO cần được cải cách, nhưng nó đã phát huy tác dụng trong việc giảm bớt xung đột thương mại kể từ khi được thiết lập cách đây hơn hai thập kỷ.

Trump công kích WTO không chỉ bằng lời nói mà còn bằng hành động. Chính quyền Mỹ đã cản trở việc bổ nhiệm vào các chức danh trong Cơ quan phúc thẩm của WTO, nơi đưa ra các phán quyết về tranh chấp thương mại; tháng 12, nếu không có gì thay đổi, thì sẽ có quá ít thẩm phán để xét xử bất cứ vụ kiện mới nào. Khi điều đó xảy ra, hệ thống giải quyết tranh chấp mà các nước lớn - nhỏ, giàu - nghèo đã dựa vào để ngăn chặn các cuộc xung đột thương mại trở thành các cuộc chiến thương mại sẽ biến mất. Đây không chỉ là sự rút lui của giới lãnh đạo Mỹ mà còn là sự phá hủy một hệ thống gìn giữ hòa bình thương mại.

Đó là điều không ai mong muốn vì phần lớn thương mại toàn cầu không liên quan gì đến Mỹ. Hệ thống này giải quyết xung đột giữa Colombia và Panama, Đài Loan và Indonesia, Úc và EU. Hầu hết các tranh chấp được giải quyết mà không có hành động trả đũa hay leo thang. WTO đã tạo ra một cơ quan pháp luật nhằm tăng khả năng đoán định trong thương mại quốc tế. Hệ thống mà nó quản lý hoạt động theo hướng có lợi cho Mỹ, đồng thời giúp nước này không còn phải một mình kiểm soát thương mại toàn cầu.

Hệ thống giải quyết tranh chấp không hoàn hảo. Nhưng thay vì đưa ra các đề xuất mang tính xây dựng về cách thức cải thiện nó, điều mà Canada và những nước khác hiện đang làm, thì Mỹ lại rút lui. Chính quyền Trump cuối cùng có thể phá hủy hệ thống cũ mà không lập nên một kế hoạch chi tiết cho hệ thống tiếp theo.

Điều gì sẽ xảy ra tiếp theo? Theo kịch bản trong trường hợp xấu nhất, hệ thống mới của thương mại thế giới sẽ chịu sự chi phối của các khối thương mại có sự phân biệt đối xử, mà sẽ gia tăng chi phí thương mại, khiến các cuộc đàm phán thương mại trở nên khó khăn hơn và khuyến khích các hành động trả đũa. Quy mô và sức mạnh kinh tế, chứ không phải các nguyên tắc hay quy tắc, sẽ quyết định kết quả của các tranh chấp thương mại. Một hệ thống như vậy sẽ làm tổn thương các nước nhỏ hơn, yếu hơn và có thể thúc đẩy họ liên kết với các nước mạnh hơn để tự bảo vệ mình. Đó chính là xu hướng trong những năm 1930 buộc Mỹ phải tạo ra hệ thống thương mại thời hậu chiến. Và việc không tuân thủ các quy tắc thương mại bắt đầu từ những năm 1970 đã khiến Mỹ thúc giục việc tạo ra một hệ thống giải quyết tranh chấp mạnh mẽ và hiệu quả hơn vào những năm 1990, dẫn đến sự thành lập WTO. Việc Washington phá bỏ hệ thống thương mại mà họ tạo ra sẽ là một thảm kịch.

Sự tách biệt rõ ràng

Dấu ấn mà Chính quyền Trump để lại trong chính sách thương mại của Mỹ đối với Trung Quốc là lớn hơn cả. Đầu năm 2018, họ đã đưa ra một báo cáo dài cung cấp bằng chứng cho thấy một loạt mối quan ngại về các thông lệ thương mại của Trung Quốc. Trung Quốc đã buộc các công ty Mỹ phải liên doanh với các công ty địa phương nếu muốn tiếp cận được với thị trường 1,4 tỷ người tiêu dùng. Những “cuộc hôn nhân sắp đặt” này cho phép Trung Quốc mua lại công nghệ của Mỹ. Đôi khi các công ty sẽ chuyển giao công nghệ để mua chuộc các cơ quan điều tiết, đôi khi họ sẽ cấp phép sử dụng công nghệ với chi phí thấp hơn mức quy định, và đôi khi các công ty hoặc gián điệp Trung Quốc sẽ đánh cắp nó. Cùng với một số quan ngại về kinh tế làm cơ sở cho việc Mỹ áp thuế thép và nhôm - các khoản trợ cấp công nghiệp, các doanh nghiệp nhà nước, tình trạng dư thừa năng lực sản xuất và thất bại của Trung Quốc trong việc chuyển đổi hoàn toàn sang nền kinh tế thị trường - một loạt vấn đề khiến Mỹ bất mãn đã dẫn đến sự đối đầu. Kết quả là sự áp đặt thuế quan, và các biện pháp chống thuế quan, đối với thương mại trị giá 360 tỷ USD giữa hai nước, một con số chưa từng có.

Nhiều nhà quan sát cho rằng Chính quyền Trump đơn giản là muốn có được một thỏa thuận tốt hơn từ Trung Quốc. Nhưng điều cấu thành một thỏa thuận tốt hơn luôn mơ hồ. Nếu mối quan ngại chính là thâm hụt thương mại song phương, thì Trung Quốc có thể buộc phải tiếp tục chi nhiều tiền hơn, mua đậu nành và các sản phẩm năng lượng của Mỹ. Nếu đó là hành vi đánh cắp quyền sở hữu trí tuệ, thì Trung Quốc có thể được thuyết phục phải thay đổi một vài điều luật và cam kết tuân thủ các chuẩn mực quốc tế.

Tuy nhiên, điều rõ ràng là Chính quyền Trump không muốn có một thỏa thuận lâu dài, hoặc ít nhất là bất kỳ thỏa thuận nào có lộ trình rõ ràng hướng tới việc Chính phủ Trung Quốc có thể chấp nhận. Cho dù Tổng thống Mỹ Donald Trump và Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đi đến một thỏa thuận nhỏ nào đó, thì đó có lẽ cũng chẳng hơn gì một sự đình chiến tạm thời trong cái mà giờ đây là một cuộc chiến thương mại lâu dài. Mục tiêu của chính quyền hẳn là sự chuyển đổi ngay lập tức và hoàn toàn nền kinh tế Trung Quốc hoặc là phá sản - mà phá sản là khả năng lớn nhất. Để làm vừa lòng Mỹ, Trung Quốc sẽ phải chấm dứt việc ép buộc chuyển giao công nghệ, ngừng đánh cắp quyền sở hữu trí tuệ, cắt giảm trợ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước, từ bỏ các chính sách công nghiệp được thiết kế để chiếm ưu thế về công nghệ, ngừng quấy rối các công ty nước ngoài hoạt động ở Trung Quốc và bắt đầu mở cửa các thị trường mà chính phủ cố tình đóng để trao quyền kiểm soát cho các công ty nội địa. Nói cách khác, Mỹ muốn Trung Quốc trong một sớm một chiều biến hệ thống kinh tế do nhà nước chi phối thành một hệ thống dựa trên thị trường.

Một sự thay đổi như vậy có lẽ sẽ có lợi cho Trung Quốc nhất, nhưng việc thay đổi hệ thống kinh tế đòi hỏi một nước phải hiểu rõ một nước khác. Ban lãnh đạo Đảng Cộng sản Trung Quốc nắm giữ quyền lực bằng cách duy trì quyền kiểm soát tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế Trung Quốc. Việc mất đi quyền kiểm soát đó sẽ gây nguy hiểm cho việc nắm giữ quyền lực chính trị của họ. Không ai thực sự cho rằng các nhà lãnh đạo Trung Quốc sẽ từ bỏ quyền kiểm soát nền kinh tế chỉ vì các mối đe dọa của Mỹ.

Chính quyền Trump thậm chí có thể không mong đợi Trung Quốc sẽ làm vậy; họ có lẽ ngay từ đầu đã yêu cầu những việc mà họ biết rằng Trung Quốc không thể thực hiện. Nếu vậy thì mục tiêu không bao giờ là một thỏa thuận toàn diện mà chính là thuế quan. Trước hết, nếu Chính quyền Trump nghiêm túc về việc đạt được một thỏa thuận với Trung Quốc, thì họ sẽ tối đa hóa ảnh hưởng đòn bẩy của mình bằng cách phối hợp với Nhật Bản và EU, vốn cũng có những mối quan ngại kinh tế tương tự. Quả thật, Nhật Bản và EU đã có những nỗ lực đáng kể trong việc cộng tác với Chính quyền Mỹ khi đề cập đến Trung Quốc. Những nỗ lực này phần lớn đã bị khước từ.

Ngay từ đầu đã có những dấu hiệu cho thấy Chính quyền Mỹ không bao giờ tìm kiếm một thỏa thuận mà sẽ thực sự chấm dứt cuộc chiến thương mại. Năm 2017, Navarro đã đưa ra quan điểm của Chính quyền Mỹ rằng thương mại với Trung Quốc đe dọa an ninh quốc gia của Mỹ. Ông cũng vô tình tiết lộ rằng ông muốn phá vỡ các chuỗi cung ứng ràng buộc Mỹ và Trung Quốc lại với nhau. Khi đó, một số người đã cho rằng ông là một kẻ lập dị lừa đảo. Giờ đây, Mỹ đang ở giai đoạn đỉnh điểm của việc áp thuế đối với tất cả hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc - bước đầu tiên hướng tới mục tiêu của Navarro. Địa chính trị là lá bài của kinh tế.

Đây không phải là chủ nghĩa bảo hộ theo nghĩa tìm cách giúp một ngành công nghiệp nội địa trong cuộc chiến chống hàng nhập khẩu. Mục tiêu rộng hơn và có ý nghĩa đáng kể hơn: Mỹ và Trung Quốc “chia tay” về mặt kinh tế. Điều đó sẽ đánh dấu một cuộc chia rẽ lịch sử trong nền kinh tế thế giới. Theo lời của cựu Bộ trưởng Tài chính Henry Paulson, đó sẽ là sự sụp đổ của “bức màn sắt kinh tế” giữa hai nền kinh tế lớn nhất thế giới. Một cuộc chia rẽ như vậy sẽ có những tác động đối với chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia ngoài các hậu quả kinh tế.

Trong một số lĩnh vực, tình trạng tuyệt giao đã xảy ra. Sinh viên và các nhà khoa học từ Trung Quốc không còn được chào đón ở Mỹ như trước đây. Những khoản đầu tư vốn đã ít ỏi của Trung Quốc vào nền kinh tế Mỹ hiện đang được các cơ quan an ninh quốc gia xem xét kỹ lưỡng. Chính quyền Mỹ đang thắt chặt kiểm soát xuất khẩu, cắt giảm cách thức và đối tượng mà Mỹ có thể chia sẻ những phát minh của họ, đặc biệt là trong các lĩnh vực mũi nhọn như trí tuệ nhân tạo, điện toán tiên tiến và sản xuất bồi đắp. Tuy nhiên, điều đó sẽ không ngăn Trung Quốc mua được công nghệ tốt hơn; đơn giản là các công ty Đức, Nhật Bản và Hàn Quốc sẽ lấp chỗ trống. Hành động đơn thương độc mã sẽ khiến nền kinh tế Mỹ thậm chí còn rơi vào tình thế bất lợi hơn.

 Trump và Tập tại Hội nghị thượng đỉnh kinh tế ở Bắc Kinh, tháng 11 năm 2017

Phần lớn những người theo truyền thống ủng hộ thương mại tự do không ngây thơ đến mức tin rằng Mỹ nên dung túng cho hành vi xấu của Trung Quốc chừng nào hàng hóa giá rẻ tiếp tục chảy vào Mỹ. Họ đồng ý rằng Trung Quốc phá vỡ các quy tắc. Nhưng cách tiếp cận đơn phương vụng về của Chính quyền Trump không phải là giái pháp đúng đắn. Phản ứng tốt hơn là phải xác định cụ thể các trường hợp Trung Quốc vi phạm các thỏa thuận quốc tế và sau đó cùng với các đối tác thương mại và đồng minh nộp đơn kiện lên WTO. (Đây không phải là một chiến thuật vô vọng như người ta nghĩ: Điều đáng ngạc nhiên là Trung Quốc thường tuân thủ những phán quyết của WTO). Ở những lĩnh vực mà Trung Quốc chưa vi phạm rõ ràng các thỏa thuận, Washington vẫn có thể trừng phạt các thông lệ không công bằng, tốt hơn là cùng với các nước khác gây áp lực tối đa khi có thể, nhưng đơn phương trừng phạt nếu đó là lựa chọn duy nhất khả thi.

Nguyên tắc cuối cùng trong một chính sách thương mại hợp lý là tham gia Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), thỏa thuận thương mại sửa đổi mà các thành viên còn lại của TPP đạt được sau khi Mỹ rút khỏi. Việc tham gia CPTPP sẽ thiết lập một loạt quy tắc thương mại có lợi cho Mỹ và bất lợi cho Trung Quốc. Điều đó sẽ giúp thúc đẩy Trung Quốc tiếp tục tiến trình cải cách kinh tế. Các nhà sử học sẽ cho rằng quyết định vội vàng của Trump rút Mỹ khỏi TPP là một sai lầm lớn.

Nếu Chính quyền Trump thực sự muốn chia tách nền kinh tế Mỹ khỏi nền kinh tế Trung Quốc thì Mỹ sẽ phải trả giá về mặt kinh tế. Trump phủ nhận việc chiến lược của ông cũng có cái giá của nó. Ông nói rằng Trung Quốc đang trả thuế. Tháng 5/2019, ông đã đăng dòng tweet: “Tôi rất hài lòng với hơn 100 tỷ USD/năm tiền thuế làm đầy kho bạc của Mỹ”. Điều này là vô nghĩa: Nghiên cứu cho thấy các công ty chuyển chi phí thuế quan sang cho người tiêu dùng Mỹ. Và các nhà xuất khẩu của Mỹ - chủ yếu là nông dân phải đối mặt với việc mất thị trường do sự trả đũa của Trung Quốc - cũng đang phải trả giá. Những người nộp thuế ở Mỹ hiện cũng đang phải trả hàng chục tỷ USD để cứu trợ khu vực nông nghiệp đang gặp khó khăn.

Chưa rõ liệu Trump có thấy rõ những chi phí này hay không, nhưng rõ ràng là những cân nhắc về kinh tế không định hướng chính sách. Việc Tổng thống sẵn sàng lờ đi những sụt giảm trên thị trường chứng khoán và tiếp tục thúc đẩy Trung Quốc cho thấy ông sẵn sàng trả giá về mặt kinh tế - cho bất cứ điều gì ông đã phát biểu công khai. Đối với một người mà khả năng tái đắc cử phụ thuộc vào việc duy trì một nền kinh tế hùng mạnh, thì đó là một canh bạc liều lĩnh.

Thiệt hại

Nếu Trump trở thành tổng thống một nhiệm kỳ, thì chính quyền kế tiếp sẽ có cơ hội đảo ngược nhiều chính sách thương mại của người tiền nhiệm - xóa bỏ thuế thép và nhôm, hàn gắn mối quan hệ với các đối tác NAFTA của Mỹ, gia nhập CPTPP và cải thiện WTO. Điều đó không chỉ giúp khôi phục uy tín của Mỹ trên vũ đài quốc tế mà còn cho phép các nước khác hủy bỏ thuế trả đũa đối với hàng xuất khẩu của Mỹ, giúp đỡ những người nông dân đang khốn khổ. Tuy nhiên, nếu Trump tái đắc cử và tiếp tục đi theo con đường chủ nghĩa dân tộc kinh tế, thì viễn cảnh xung đột thương mại tiếp diễn và có thể gia tăng có khả năng sẽ phá hủy hệ thống thương mại thế giới. Điều đó sẽ gây thiệt hại khôn lường cho nền kinh tế thế giới.

Mặc dù nhiều chính sách của Trump có thể bị đảo ngược, nhưng thuế quan nhằm vào Trung Quốc là một yếu tố thay đổi cuộc chơi. Bất kỳ chính quyền nào trong tương lai cũng sẽ vấp phải một thời gian khó khăn loại bỏ thuế quan mà không có được những nhượng bộ đáng kể từ giới lãnh đạo Trung Quốc và cách thức nào đó giảm bớt nỗi lo sợ đang gia tăng về an ninh quốc gia mà hiện chi phối mối quan hệ song phương này. Một chính quyền của đảng Dân chủ trong tương lai thậm chí còn có thể không thích thay đổi chiều hướng. Nhiều đảng viên đảng Dân chủ phản đối TPP và ủng hộ rộng rãi lập trường chống Trung Quốc của ông Trump. Tháng 5/2019, nhà lãnh đạo phe thiểu số tại Thượng viện Chuck Schumer (Thượng nghị sĩ đảng Dân chủ bang New York) đã đăng dòng tweet ủng hộ Tổng thống về vấn đề Trung Quốc, thúc giục ông tiếp tục cứng rắn và không rơi vào một thỏa thuận tồi. Hơn một thập kỷ trước, Schumer và các đồng nghiệp của ông tại Thượng viện đã ủng hộ việc áp thuế cao hơn đối với hàng hóa Trung Quốc so với mức thuế mà Trump đã áp đặt, với lý do Trung Quốc đang giữ đồng tiền của nước này ở mức thấp để thúc đẩy xuất khẩu. Những quan ngại về nhân quyền cũng sẽ thúc đẩy các đảng viên đảng Dân chủ đối đầu với Trung Quốc.

Hệ thống thương mại thế giới mà Mỹ đã giúp thiết lập sau Chiến tranh thế giới thứ hai thường được mô tả là đa phương. Nhưng đây không phải là hệ thống toàn cầu; ban đầu nó bao gồm một số ít các nền kinh tế phương Tây định hướng thị trường và Nhật Bản, đồng thời loại trừ Liên Xô, các nước vệ tinh ở Đông Âu và các nước cộng sản khác. Sự phân chia đó không chỉ mang tính chính trị. Các nền kinh tế thị trường và phi thị trường xét ở nhiều phương diện không tương thích với nhau. Trong nền kinh tế thị trường, một công ty thua lỗ phải điều chỉnh hoặc phá sản. Dưới chế độ tư bản nhà nước, các công ty nhà nước được trợ cấp để duy trì sản xuất và đảm bảo việc làm, buộc các công ty không thuộc sở hữu nhà nước, ở trong hoặc ngoài nước, thay vào đó phải thực hiện những điều chỉnh khó khăn. Chính quyền Trump, cùng với Trung Quốc, khi nước này rút lui khỏi các cải cách định hướng thị trường, có thể sẽ đưa thế giới trở lại mô hình các khối chính trị và kinh tế mang tính lịch sử.

Sự sụp đổ của Bức tường Berlin đã mở cửa Đông Âu và Liên Xô trước đây ra các thị trường toàn cầu. Những cải cách của Đặng Tiểu Bình cũng làm điều tương tự đối với Trung Quốc. Nhưng chỉ trong thời điểm đơn cực, bắt đầu vào năm 2001, khi Trung Quốc gia nhập WTO, các thị trường mở cửa mới thực sự mang tính toàn cầu. Hiện tại, thời kỳ chủ nghĩa tư bản toàn cầu có thể sắp kết thúc. Điều mà nhiều người nghĩ là trạng thái bình thường mới có lẽ chỉ là một giai đoạn bất thường ngắn ngủi. 

Chad P. Bown là nhà nghiên cứu cao cấp Viện Nghiên cứu Kinh tế Quốc tế Peterson. Douglas A. Irwin là giáo sư Kinh tế Học viện Dartmouth và là tác giả cuốn Clashing Over Commerce: A History of U.S. Trade Policy . Bài viết được đăng trên tạp chí Foreign Affairs.