Tuyên bố ứng xử và lộ trình quản lý tranh chấp Biển Đông

PDF file

Tình trạng căng thẳng đang leo thang ở Biển Đông là do sự kết hợp của nhiều yếu tố, trong đó có việc ASEAN và Trung Quốc không thể triển khai các biện pháp hợp tác xây dựng lòng tin (CBM) đã được vạch ra trong bản Tuyên bố về Quy tắc Ứng xử của các bên tại Biển Đông năm 2002 (DoC). Nếu các xu hướng như hiện tại còn tiếp diễn mà căng thẳng không được giải quyết thì nguy cơ về việc các bên tính toán sai lầm và thậm chí dẫn đến xung đột sẽ ngày càng gia tăng. Sự ổn định ở Biển Đông có tầm quan trọng thiết yếu cho cho quá trình phát triển kinh tế của các nước Châu Á Thái Bình Dương, và các quốc gia khu vực đã bày tỏ các mối quan ngại của mình tại Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) và Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN Cộng (ADMM+). Do tần suất các sự cố trên biển ngày càng tăng nên việc ASEAN và Trung Quốc cùng tiến tới triển khai thực thi DoC  là hết sức cấp bách. Bài viết này sẽ khuyến nghị cách thức thực hiện một số hợp tác xây dựng lòng tin (CBM) trong DoC.

Phần mở đầu

Việc Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton “đích thân bước vào vùng nước dữ” của Biển Đông tại Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) vào tháng 7 năm 2010 khi tuyên bố rằng vùng biển này là “then chốt” cho an ninh khu vực và rằng quyền tự do hàng hải là “lợi ích quốc gia” là một dấu hiệu nữa cho thấy cuộc tranh chấp lãnh thổ này đã dần quay trở lại vị trí hàng đầu trong chương trình nghị sự về an ninh của Đông Nam Á. Nhiều nhà phân tích an ninh đã lưu ý về bản chất tuần hoàn của các căng thẳng ở Biển Đông và cho thấy căng thẳng ngày một gia tăng kể từ năm 2007 là do sự trỗi dậy ngày càng mạnh mẽ chủ nghĩa dân tộc (đặc biệt là ở Việt Nam và Trung Quốc); sự cạnh tranh ngày càng gay gắt đối với nguồn tài nguyên biển như ngành đánh cá, dầu khí; và các nỗ lực của các bên yêu sách nhằm tăng cường yêu sách chủ quyền của mình đối các đảo nhỏ và các đảo đá nằm rải rác trong khu vực rộng 1,2 dặm vuông trên biển. Tuy nhiên, nhìn chung thì Trung Quốc mới là nước có ảnh hưởng chính tới tình hình tranh chấp và trong vòng ba năm trở lại đây, Bắc Kinh đã trở nên ngày càng cương quyết đối với Biển Đông bằng việc tạo áp lực buộc các công ty năng lượng nước ngoài phải ngưng các dự án khai thác ở vùng biển tranh chấp, mạnh mẽ thi hành lệnh cấm đánh cá thường niên đơn phương của mình, và gia tăng tần suất cũng như mức độ cứng rắn của các tàu tuần tra của hải quân Trung Quốc và các cơ quan thực thi pháp lý trên biển. Ngay đến cả Thủ tưởng Malaysia, nước đã chủ trương hạ thấp tầm quan trọng của các căng thẳng ở Biển Đông từ năm 1993, cũng đã phải đánh giá rằng thái độ của Trung Quốc là “cứng rắn hơn bao giờ hết”.[1]

Điều đáng thất vọng là trong khi căng thẳng ngày càng gia tăng, thì Tuyên bố Quy tắc Ứng xử Biển Đông năm 2002 (DoC) lại không thể cải thiện được vấn đề. Tuy nhiên, nếu các bên có ý chí chính trị thì bản DoC có thể sẽ trở thành một cơ chế quan trọng để giảm thiểu căng thẳng và tăng cường ổn định. Trong khi một số nhà phân tích đã mô tả bản DoC là “một bệnh nhân ốm yếu phải dùng đến máy hỗ trợ kéo dài cuộc sống”, hay một số khác thậm chí coi nó là “một cơ chế đã chết” thì trên thực tế, thoả thuận này ASEAN-Trung Quốc lại là khuôn khổ duy nhất đang tồn tại mà có thể được áp dụng để quản lý tranh chấp. Bản DoC thực sự có chứa đựng nhiều biện pháp xây dựng lòng tin (CBM) có thể trở nên vô cùng hữu ích – chẳng hạn như nhu cầu cần phải cải thiện sự an toàn trong việc đi lại và liên lạc trên biển, cụ thể là thực thi các biện pháp nhằm ngăn ngừa các cuộc đụng độ nhỏ ngày càng gia tăng trên biển– các biện pháp này nếu được thực thi và tuân thủ một cách đúng đắn thì có thể giảm được  nguy cơ về các tính toán sai và thậm chí xung đột.  Mục tiêu của bài viết này là kiến nghị các cách thức mà ASEAN và Trung Quốc nên thực hiện để có thể hướng tới việc thi hành một cách cụ thể các CBM được chứa đựng trong DoC.

Tuyên bố DoC 2002: Các Nguyên tắc và Mục tiêu chủ đạo

Bản DoC được ký kết vào ngày 4 tháng 11 năm 2002 tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 8 tại Phnom Penh, Campuchia. Bản thoả thuận này đã được cả hai bên ca ngợi. Phó Bộ trưởng Ngoại giao Wang Yi, người đã đại diện cho Trung Quốc ký bản thoả thuận, đã mô tả về DoC như “một biểu tượng thúc đẩy các quan hệ mới giữa Trung Quốc và ASEAN.”[2] Thủ tướng Trung Quốc Chu Dung Cơ đã ca ngợi bản DoC và cho rằng nó đã đánh dấu một “cấp độ cao hơn về niềm tin chính trị giữa hai bên và đóng góp vào hoà bình và ổn định khu vực”.[3] Bộ trưởng Ngoại giao Phi-lip-pin Blas Ople đã tuyên bố rằng bản thoả thuận này là một “bước tiến nhảy vọt cho hoà bình”.[4] Vậy liệu những lời tán thành này có cơ sở nào không? Các nguyên tắc và mục tiêu chủ đạo của DoC là gì và kể từ khi nó được kí kết đến giờ thì các nguyên tắc đó có được tuân thủ, các mục tiêu đó đã đạt được chưa?

Văn bản dài hai trang này đã được xây dựng dựa trên Tuyên bố năm 1992 và quy tắc ứng xử năm 1995 giữa Trung Quốc và Phi-lip-pin vì thế nó có nhiều điểm tương tự.[5] Lời mở đầu của bản tuyên bố khẳng định quyết tâm của các bên trong việc phát triển mối quan hệ hợp tác chặt chẽ hơn “nhằm thúc đẩy mối quan hệ đối tác hướng tới thế kỷ 21 dựa trên quan hệ láng giềng tốt và tin cậy lẫn nhau” và sự cần thiết phải “thúc đẩy môi trường hoà bình, hữu nghị và hoà hợp” ở Biển Đông để tăng cường hoà bình và ổn định trong khu vực. Đáng chú ý là lời mở đầu đã khẳng định rằng mục tiêu của bản thoả thuận không phải là để giải quyết vấn đề mà là để “thúc đẩy các điều kiện thuận lợi để giải quyết hoà bình và lâu bền những bất đồng và tranh chấp” – nói cách khác, bản DoC cần phải đóng vai trò là một cơ chế quản lý xung đột chứ không phải là cơ chế giải quyết xung đột.

Tiếp sau lời mở đầu, bản DoC đã liệt kê các nguyên tắc sau trong mười điều khoản. Thứ nhất, rằng các bên cam kết tuân thủ các quy tắc trong quan hệ giữa các quốc gia và các quy tắc của luật quốc tế được chứa đựng trong các văn kiện như Hiến chương LHQ, TAC, UNCLOS và Năm Nguyên tắc về Chung sống Hoà bình. Thứ hai, các bên kí kết cam kết “tạo dựng sự tin cậy và lòng tin” phù hợp với các nguyên tắc nêu trên. Thứ ba, rằng sự tôn trọng đối với quyền tự do hàng hải và quyền bay ngang qua vùng trời phía trên Biển Đông được tuân thủ. Thứ tư, việc giải quyết tranh chấp sẽ được thực hiện thông qua các biện pháp hoà bình và không sử dụng vũ lực “thông qua tham khảo ý kiến và tham vấn hữu nghị giữa các quốc gia có chủ quyền trực tiếp liên quan”. Thứ năm, các bên kí kết nhất trí “tự kiềm chế không tiến hành các hoạt động làm phức tạp hoặc gia tăng các tranh chấp” bao gồm việc “không tiến hành việc đưa người đến sinh sống” trên các vùng hiện không có người ở. Thứ năm, các bên kí kết nhất trí “tự kiềm chế không tiến hành các hoạt động làm phức tạp hoặc gia tăng các tranh chấp” trong đó có việc “không tiến hành các hoạt động đưa người đến sinh sống” tại các đảo hiện chưa có người sinh sống. Khoản 5 đưa ra các hoạt động mà thông qua đó các bên có thể “xây dựng sự tin cậy và lòng tin” bao gồm đối thoại giữa các quan chức quốc phòng và quân sự, các hoạt động nhân đạo với những người gặp nguy hiểm hay lâm nạn (cụ thể là trong hoạt động tìm kiếm và cứu nạn), thông báo trước cho các bên liên quan khác về các cuộc tập trận quân sự trong khu vực, và tự nguyện trao đổi các thông tin “liên quan”. Thứ sáu, các bên nhất trí cam kết thực hiện “các hoạt động hợp tác”, song phương hoặc đa phương, như bảo vệ và nghiên cứu môi trường biển, an toàn hàng hải trên biển, tìm kiếm-cứu nạn, và đấu tranh chống tội phạm xuyên quốc gia. Thứ bảy, các bên nhất trí sẽ tiếp tục “các cuộc tham khảo ý kiến và đối thoại” về cuộc tranh chấp. Thứ tám, các bên kí kết sẽ tôn trọng các điều khoản trong DoC. Thứ chín, khuyến khích các nước khác tôn trọng các nguyên tắc được nêu trong Tuyên bố. Thứ mười, nhất trí rằng một bộ quy tắc ứng xử cho Biển Đông sẽ “thúc đẩy hơn nữa hoà bình và ổn định ở khu vực”.

Là một thoả thuận mang tính thoả hiệp nên tuyên bố DoC có các điểm mạnh và điểm yếu của nó. Khía cạnh tích cực nhất là việc các bên đã thừa nhận rằng tranh chấp Biển Đông đã có tác động trực tiếp lên hoà bình và ổn định, từ đó dẫn đến các ảnh hưởng về tăng trưởng kinh tế. Chính vì thế, các cam kết về việc giải quyết vấn đề thông qua các cuộc đàm phán hoà bình, không sử dụng vũ lực, và tôn trọng quyền tự do hàng hải đều đã được hoan nghênh. Tính bao hàm và loại trừ của bản thoả thuận vừa là điểm mạnh vừa là điểm yếu của nó. Sự tham gia của tất cả các quốc gia ASEAN – mà không phải chỉ có bốn nước yêu sách – đã nêu bật được tầm quan trọng của Biển Đông đối với sự phát triển kinh tế và an ninh lương thực của tất cả các quốc gia Đông Nam Á. Tuy nhiên, nó cũng có nghĩa là các cuộc bàn luận sâu xa hơn cũng sẽ có sự góp mặt của các thành viên ASEAN không có lợi ích trực tiếp trong tranh chấp này. Như sẽ được phân tích ở phần sau, đây sẽ là một vấn đề đối với Trung Quốc. Hơn nữa, tuyên bố DoC còn mang tính loại trừ ở khía cạnh là Đài Loan đã không được mời kí kết, chủ yếu là do chính sách của Bắc Kinh trong việc hạn chế không gian quốc tế của Đài Bắc. Việc loại trừ đi một phần sáu của số lượng các bên tranh chấp rõ ràng là một điểm hạn chế của DoC. Ba hạn chế nữa của DoC là: thứ nhất, sự mập mờ trong ngôn từ được sử dụng, đặc biệt không nêu rõ những yếu tố cấu thành sự “kiềm chế không tiến hành các hoạt động làm phức tạp hoặc gia tăng các tranh chấp”. Thứ hai là không hề có sự đề cập đến phạm vi bao quát về địa lý của bản tuyên bố. Và thứ ba, việc không có các biện pháp trừng phạt trong trường hợp một bên ký kết bị xác định là đã vi phạm thoả thuận.

Tuân thủ và thi hành

Sự tuân thủ của các bên yêu sách đối với tuyên bố DoC là khác nhau. Đáng khích lệ nhất là việc tất cả các bên yêu sách đều đã tuyệt đối chấp hành nguyên tắc cấm không sinh sống và xây dựng các cấu trúc mới trên các đảo không người. Tuy nhiên, việc thực hiện “kiềm chế không tiến hành các hoạt động làm phức tạp hoặc gia tăng các tranh chấp và ảnh hưởng tới hoà bình và ổn định” lại không mấy thành công. Vấn đề chủ yếu nằm ở chỗ điều khoản quy định của nó vốn đã mập mờ và do đó các nước yêu sách có thể tùy ý giải thích. Kể từ năm 2002 các nước yêu sách – đặc biệt là Việt Nam và Trung Quốc – đã cáo buộc nhau là đã vi phạm quy định về “kiềm chế” rất nhiều lần đối với các hoạt động được thực hiện trên Biển Đông. Chẳng hạn, vào tháng 4 năm 2004, cả Manila và Bắc Kinh cùng phản đối Hà Nội vì đã thực hiện cuộc thăm quan kéo dài bảy ngày cho các quan chức chính phủ và du khách đến các đảo do Việt Nam chiếm giữ - Hà Nội đã phản bác rằng mình có “chủ quyền không thể tranh cãi” đối với quần đảo Trường Sa và rằng cuộc thăm quan này đã cấu thành các hoạt động “bình thường”.[6] Do việc tự kiềm chế đã không được định nghĩa cụ thể, Việt Nam đã có thể đưa ra lập luận này một cách hoàn toàn chính đáng.

Việc quân sự hoá một cách nhanh chóng các đảo cũng đã tác động tiêu cực đến ổn định khu vực. Như đã được đề cập ở trên, tuyên bố DoC không hề ngăn cấm việc nâng cấp các cấu trúc hiện đang có, và tất cả các bên yêu sách trừ Brunei (bên tranh chấp duy nhất không chiếm đóng một đảo nào) đã mở rộng đáng kể các căn cứ quân sự của mình ở Trường Sa mà không mảy may để ý tới điều khoản “tự kiềm chế”. Việt Nam và Trung Quốc là hai nước năng động nhất trong hoạt động này, tiếp sau đó là Malaysia; Philipin không thể quá năng nổ do các hạn chế về ngân sách. Ví dụ, Việt Nam đã xây dựng các điểm quốc phòng mới, các bãi đáp, bến tàu, doanh trại và hệ thống liên lạc trên tất cả 21 hòn đảo của mình.[7] Các nước yêu sách đã thiết lập các đường kết nối thường xuyên qua đường hàng không, biển và bưu điện với các đảo thuộc sở hữu của mình. Từ năm 1999 Trung Quốc đã đơn phương áp đặt lệnh cấm đánh cá ở Biển Đông trong quãng thời gian từ tháng năm đến tháng 8, trong những năm gần đây đã tăng cường tần suất tuần tra hải quân để cưỡng chế lệnh cấm này.[8]

Nguyên nhân khiến cho các bên yêu sách tăng cường các hoạt động ở Biển Đông để củng cố cho yêu sách quyền tài phán của mình một phần xuất phát từ phán quyết của Toà Công lý Quốc tế (ICJ) vào năm 2002 mà theo đó Malaysia được hưởng chủ quyền đối với hai hòn đảo – Sipadan và Litigan – nằm ngoài khơi của Borneo. Toà ICJ đã đưa ra phán quyết rằng Malaysia chứ không phải Indonesia mới có quyền sở hữu hai hòn đảo bởi Malaysia đã chứng minh được một cách thuyết phục hơn về khả năng chiếm đóng trên thực tế của mình: các hành vi của chính phủ nhằm chứng minh sự chiếm đóng trên thực tế đối với các hòn đảo, bao gồm việc xây dựng các ngọn hải đăng.[9] Mặc dù không một bên tranh chấp nào tự nguyện muốn đưa yêu sách Biển Đông của mình lên toà ICJ, nhưng tác động của phán quyết của toà rõ ràng vẫn có ảnh hưởng với họ.

Vai trò của Công ước UNCLOS – điều ước đã được các bên khẳng định tôn trọng trong DoC – cũng chỉ làm phức tạp hơn cho cuộc tranh chấp và tạo ra các va chạm giữa các bên yêu sách của ASEAN với Trung Quốc. Đầu năm 2009, để có thể kịp cho thời hạn ngày 13 tháng 5, Việt Nam, Philipin và Malaysia đã đệ trình lên Ủy ban Ranh giới Thềm Lục địa của Liên Hợp Quốc (UNCLCS) các vấn đề liên quan đến khu vực thềm lục địa “mở rộng”, bao gồm các vùng nước đang tranh chấp tại Biển Đông.[10] Trung Quốc đã phản đối và cho rằng hành động này là vi phạm chủ quyền của mình, và kêu gọi Ủy ban UNCLCS bác bỏ nó (Phi-lip-pin cũng đã phản đối các đệ trình của Việt Nam và Malaysia). Bởi vì trong trường hợp có các yêu sách đối nghịch thì Ủy ban không có đủ thẩm quyền để xem xét các đệ trình, vì thế trên thực tế quá trình này đã trở nên không có hiệu quả.

Mức độ mà các bên tiến tới “xây dựng lòng tin và niềm tin” trong tám năm kể từ khi DoC được ký kết cũng là một điểm gây thất vọng. Khoản 5 của DoC kêu gọi các bên thực hiện các cuộc “đối thoại và trao đổi ý kiến” giữa các cơ quan quân sự của mình. Một số nước Đông Nam Á trong đó có các nước Philipin và Việt Nam đã triển khai đối thoại quốc phòng và an ninh thường niên với CHND Trung Hoa kể từ khi DoC được ký kết, mặc dù Malaysia và Brunei đến nay vẫn chưa thực hiện việc này. Tuy vậy người ta không rõ liệu Biển Đông có phải là chủ đề chính trong các đối thoại tại các cuộc họp này hay không. Khoản 5 cũng khuyến khích các bên thông báo cho nhau biết về các cuộc tập trận quân sự sắp diễn ra ở Biển Đông nhưng trên thực tế lại không có bằng chứng nào cho thấy việc này được thực hiện một cách thường xuyên hay có hệ thống.

Khoản 6 của DoC liệt kê một loạt các CBM nhằm xây dựng lòng tin và hợp tác. Tuy nhiên cho đến nay mới chỉ có một biện pháp được thực hiện, mà kết quả lại rất đáng thất vọng. Vào năm 2005, Philipin, Việt Nam và Trung Quốc đã thống nhất sẽ thực hiện khảo sát chung về địa chấn ở Biển Đông để tìm hiểu về các nguồn trữ lượng hydrocarbon. Ba chính phủ này đã biện minh cho dự án này cơ sở rằng đây là một thành phần trong các hoạt động “nghiên cứu khoa học biển” được xác định ở Khoản 6 phần c. Khi Hiệp định ba bên Trung Quốc – Phi-líp-pin – Việt Nam về thỏa thuận thăm dò địa chấn trên biển trong Khu vực thoả thuận tại Biển Đông (JMSU) được kí kết, nó đã được hoan nghênh một cách rộng rãi là một đột phá mới cho cuộc tranh chấp. Mặc dù rất hấp dẫn trên lý thuyết, nhưng khi thực hiện thì JMSU đã bộc lộ nhiều hạn chế  cơ bản. Nội dung của bản thoả thuận này chưa bao giờ được công bố để tránh sự chỉ trích mãi cho đến năm 2008 thì mới có thông tin tiết lộ rằng một phần sáu của khu vực thăm dò này là nằm trong vùng lãnh hải của Philipin và nằm ngoài vùng yêu sách của cả Trung Quốc và Việt Nam.[11] Những người chỉ trích Tổng thống Gloria Macapagal Arroyo đã coi JMSU là vi phạm hiến pháp và đòi hỏi phải được bồi thường bằng việc Bắc Kinh phải kéo dài các khoản vay cho Manila trong các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng bao gồm một mạng lưới phát sóng quốc gia và khôi phục mạng lưới đường ray của nước này (những dự án này sau đó đã bị ngưng trệ hoặc thất bại do các cáo buộc về tình trạng tham nhũng). Hơn nữa, JSMU còn bị chỉ trích do bên kí kết phía Trung Quốc, Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Trung Quốc (CNOOC), đã kiểm soát quá trình thu thập, lưu trữ và phân tích dữ liệu mà không chia sẻ đầy đủ với bên đồng nhiệm của Philipin và Việt Nam.[12] Trong một nỗ lực nhằm tránh khỏi nguy cơ bị đàn hạch một lần nữa, Arroyo đã rút khỏi JMSU và thoả thuận này sau đó đã sụp đổ vào tháng 6, 2008. Kể từ đó đến nay đã không có một nỗ lực nào nhằm khôi phục tiến trình này.

Việc ASEAN và Trung Quốc thất bại trong việc thực thi một số ít các CBM là do không có một tiến trình nào nhằm tạo ra sự đồng thuận về các nguyên tắc thực thi DoC. Hai năm sau khi được ký kết, một tiến trình đã được đặt ra hướng tới được mục tiêu này. Vào tháng 12 năm 2004 hai bên đã tổ chức cuộc Hội thảo Quan chức Cấp cao (SOM) về vấn đề Thực thi DoC.[13] Tại cuộc hội thảo này các bên nhất trí thành lập một Ủy ban Làm việc Chung (JWC) để kiến nghị các nguyên tắc thực thi DoC, bao gồm cả các dự án hợp tác. Ủy ban JWC đã họp ba lần, vào năm 2005, 2006, và không chính thức vào năm 2008, nhưng đã không đi đến thống nhất về phương hướng cụ thể.

Đến năm 2009 thì đã quá rõ ràng rằng các cuộc thảo luận về việc thực thi DoC đã đi vào chỗ bế tắc. Cản trở lớn nhất chính là phương thức để tiến hành các cuộc đàm phán trong tương lai. Trung Quốc đã nêu rõ nước này muốn bàn bạc vấn đề với từng nước trong số bốn nước yêu sách của ASEAN trước, rồi sau đó đến các nước không yêu sách trước khi họp với ASEAN với tư cách là một tập thể.[14] Rõ ràng Trung Quốc đang lo lắng rằng ASEAN với tư cách là một tập thể sẽ tạo nên một “mặt trận thống nhất” trên vấn đề Biển Đông, đây là một quan điểm mà lãnh đạo các nước ASEAN thấy bối rối bởi tổ chức này đã có thông lệ là sẽ họp với tư cách tập thể trước khi họp với các Đối tác Đối thoại.[15] Trung Quốc dường như phản đối mọi cuộc nói chuyện về vấn đề Biển Đông với ASEAN. Trước khi Hội nghị cấp cao ASEAN diễn ra ở Cha-am, Thái Lan vào tháng 10 năm 2009, đại sứ Trung Quốc tại ASEAN Xue Hanqin đã lập luận rằng bởi vì ASEAN bao gồm cả các nước yêu sách và các nước không yêu sách nên việc thảo luận vấn đề Biển Đông tại các cuộc họp của ASEAN là không hợp lý và rằng vấn đề này cần phải được giải quyết qua các cơ chế song phương.[16] Theo đó, tại Cha-am, vấn đề tranh chấp đã không được thảo luận.[17]

Vào tháng 1 năm 2010, Việt Nam đảm nhiệm chức chủ tịch của ASEAN và tỏ ra rất quyết tâm trong việc phá vỡ thế bế tắc của DoC. Một vài tuần sau khi chính thức nhậm chức, Việt Nam đã chủ trì một cuộc họp với các bộ trưởng ngoại giao ASEAN ở Đà Nẵng trong một nỗ lực nhằm xây dựng sự đồng thuận đối với vấn đề này. Các lãnh đạo ASEAN đã tham dự cuộc hội nghị cấp cao ở Hà Nội vào tháng 4, trong khi thông cáo chính thức không đề cập gì đến tranh chấp, nhưng tại cuộc họp báo sau hội nghị Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã công bố rằng các quan chức ASEAN và Trung Quốc đã nhất trí sẽ tổ chức các cuộc họp để “thảo luận về các giải pháp nhằm thúc đẩy việc thực thi DoC”, cho thấy rằng Trung Quốc cuối cùng cũng đã đồng ý họp với ASEAN với tư cách một tập thể.[18] Vào ngày 16 tháng 4 năm 2010 JWG đã tổ chức họp lần đầu tiên kể từ năm 2008, được biết tại đây hai bên đã thảo luận về cách thức triển khai các CBM được vạch ra trong DoC. Dự kiến JWG sẽ tiếp tục họp vào cuối năm 2010 nhưng sau đó đã bị lùi lại vào tháng 1 năm 2011 tại Côn Minh, Trung Quốc.

Một yếu tố nữa làm cho quá trình đàm phán DoC trở nên phức tạp hơn là việc Mỹ quyết định đóng vai trò chủ động hơn trong cuộc tranh chấp này. Vào những năm 1990, Washington đã bằng lòng với vị trí đứng ngoài miễn sao quyền tự do hàng hải được tôn trọng. Tuy nhiên, kể từ sau năm 2007, các quan chức cấp cao của Mỹ đã bắt đầu phản ánh mối lo ngại rằng tình hình căng thẳng leo thang đang phá hoại các lợi ích chiến lược và kinh tế của Mỹ. Tại cuộc họp ARF vào tháng 7 năm 2010 tại Hà Nội, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton – người đã mô tả Biển Đông là “then chốt” cho an ninh khu vực và rằng quyền tự do hàng hải là lợi ích quốc gia của Mỹ - đã đề xuất tạo điều kiện cho các cuộc thảo luận về việc thi hành DoC, đây là một động thái được hiểu một cách rộng rãi là một phần trong chiến dịch đẩy lùi ảnh hưởng của Trung Quốc trên biển. Tại cuộc họp ARF đã có 11 nước khác nêu lên vấn đề này, đây là một tiến triển mới chưa từng có tiền lệ ở khía cạnh là kể từ ban đầu Trung Quốc đã luôn gạt được vấn đề này ra khỏi chương trình nghị sự của của ARF. Để hồi đáp lại các bình luận của Clintion, Ngoại trưởng Trung Quốc Dương Khiết Trì đã tuyên bố răng Trung Quốc tuyệt đối chống đối việc “quốc tế hoá” tranh chấp Biển Đông.[19] Ngay cả bản thân các nước ASEAN cũng có nhiều nghi ngại đối với sự tham gia trực tiếp của Mỹ, lo sợ rằng Bắc Kinh sẽ rút khỏi tiến trình này. Washington đã lưu ý về mối quan ngại của các đồng minh của mình và đã lùi bước trong đề nghị của mình: vào tháng 10 năm 2010 Trợ lý Ngoại trưởng Mỹ Kurt Campbellhas đã phát biểu rằng ông không nghĩ việc Mỹ “đóng một vai trò trực tiếp” trong vấn đề DoC là thích đáng và rằng việc Mỹ thực sự muốn làm là “tạo ra một môi trường mà trong đó các bên yêu sách có thể thấy thoải mái hơn trong các cuộc đối thoại”.[20] Về mặt  chính trị, điều này có nghĩa là Washington kỳ vọng ASEAN sẽ đóng vai trò tiên phong đối với Trung Quốc; còn về mặt chiến lược nó có nghĩa là chính quyền Obama rất sẵn lòng tăng cường sự hiện diện của Hải quân Mỹ ở không gian biển Châu Á và tích cực giúp đỡ các lực lượng hải quân Đông Nam Á với các hỗ trợ nâng cao năng lực.

Ngoài các khác biệt giữa ASEAN và Trung Quốc về phương thức đối thoại, một vài vấn đề khác cũng góp phần khiến cho DoC trở nên bế tắc. Đầu tiên là việc bản thân ASEAN không thể đạt tới đồng thuận về vấn đề tranh chấp Biển Đông. Các thành viên của ASEAN đã đồng loạt ủng hộ Philipin vào năm 1995 bằng việc đưa ra tuyên bố về mối quan ngại và trực tiếp bày tỏ mối lo về CHDCND Trung Hoa tại Diễn đàn ASEAN – Trung Quốc lần thứ nhất tại Hàng Châu, Trung Quốc vào tháng tư.[21] Tuy nhiên, vào cuối những năm 90 thì mặt trận thống nhất của ASEAN về Biển Đông đã bắt đầu rạn vỡ. Sự sụp đổ về mặt kinh tế và chính trị do cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 – 1998 gây ra đã đẩy cuộc tranh chấp lãnh thổ này ra khỏi chương trình nghị sự của ASEAN. Hơn nữa, các lục đục nội bộ khiến cho sự đồng thuận của ASEAN ngày càng khó đạt được. Đặc biệt là những lời chỉ trích của Tổng thống Philipin Joseph Estrada đối với việc bắt giữ Phó Thủ tướng Anwar Ibrahim ở Malaysia vào năm 1998 đã làm căng thẳng mối quan hệ chính trị giữa Philipin và Malaysia. Do đó, khi Trung Quốc nâng cấp các cơ sở của mình trên Đá Vành Khăn vào tháng 11/1998 thì Manila đã không thành công trong nỗ lực kêu gọi sự đoàn kết từ các thành viên ASEAN, đến mức mà Thứ trưởng Bộ Ngoại giao Philipin phải cay đắng bình luận rằng “một số bạn bè ASEAN của chúng ta hoặc là im lặng, nhút nhát hoặc không có khả năng vượt quá thái độ nhường nhịn dĩ hòa vi quý”.[22] Sự rạn nứt của đồng thuận giữa các nước còn trở nên trầm trọng hơn vào giữa năm 1999 khi mà Malaysia chiếm đóng đảo đá En Ca và Bãi Thám hiểm, hai hòn đảo mà cả Philipin và Việt Nam đều có yêu sách. Philipin đã cáo buộc Kuala Lumpur vì đã vi phạm Tuyên bố năm 1992 của ASEAN. Sự mở rộng của ASEAN từ sáu lên mười thành viên trong giai đoạn 1995 – 1999 cũng đã khiến cho việc đồng thuận trở nên khó đạt được hơn, đặc biệt khi Myanmar, Lào và Campuchia là các nước không có yêu sách ở Biển Đông. Cả ba nước này đều có mối liên hệ chính trị và kinh tế khăng khít với CHDCND Trung Hoa, và vì họ không có lợi ích bị ảnh hưởng trong cuộc tranh chấp này, ba nước này dường như không muốn mạo hiểm trong quan hệ với Bắc Kinh vì vấn đề lãnh thổ. Kết quả là, từ đầu những năm 2000 quan điểm của ASEAN đối với Biển Đông chỉ đơn thuần là duy trì hiện trạng và ngăn ngừa các căng thẳng khỏi bị vượt quá tầm kiểm soát – một quan điểm đang ngày càng trở nên không vững chắc.

Một vấn đề thứ hai chính là quan điểm ngày càng cứng rắn của Trung Quốc đối với các yêu sách chủ quyền của mình trên Biển Đông. Điều này là chính là một trong những biểu hiện của sự tự tin ngày càng cao của Bắc Kinh cũng như quá trình hiện đại hoá nhanh chóng của Hải quân Trung Quốc, điều đã tạo ra cho nước này một điều kiện tiên quyết để có thể theo đuổi một chính sách cứng rắn hơn trên biển, trong đó bao gồm sự hiện diện mạnh mẽ hơn ở Biển Đông. Nó cũng phản ánh những mối lo ngại đang ngày càng gia tăng ở CHND Trung Hoa rằng các nước yêu sách khác đang làm cạn kiệt nguồn tài nguyên biển – đặc biệt là dầu, khí và cá – những tài nguyên mà Trung Quốc cho rằng vốn không thuộc về các nước này. Do đó các quan chức Trung Quốc đã lên tiếng chỉ trích các hoạt động đánh cá “bất hợp pháp” của các tàu thuyền nước ngoài cũng như việc bắt giữ và, như Trung Quốc nói, “bạc đãi” ngư dân Trung Quốc của các cơ quan thi hành pháp luật trên biển của các nước khác.[23] Còn về vấn đề trữ lượng hydrocarbon, Trung Quốc đã áp dụng quan điểm cứng rắn hơn với các công ty dầu khí nước ngoài có các dự án ngoài khơi của Việt Nam. Chẳng hạn, trong giai đoạn 2007-2008 Trung Quốc đã tạo áp lực lên các tập đoàn năng lượng như BP và ExxonMobil và bắt họ phải ngưng các dự án Bồn trũng Côn Sơn, một động thái được hậu thuẫn bởi Bộ Ngoại giao Mỹ, và gián tiếp bởi đích thân Bộ Ngoại giao Trung Quốc.[24] Đáng chú ý nhất, nhiều báo cáo cho thấy giờ đây Trung Quốc đã coi Biển Đông là một trong các “lợi ích chủ yếu” của mình, mặc dù bắc Kinh vẫn chưa khẳng định điều này một cách chính thức.[25] Nếu các báo cáo này thực sự phản ánh các quan điểm chính thức của Bắc Kinh, thì nó sẽ nâng tầm của Biển Đông lên ngang hàng các vấn đề nhạy cảm cốt lõi về chủ quyền như Đài Loan, Tây Tạng, và Tân Cương. Điều này sẽ dẫn đến hai hệ quả sau: thứ nhất, vấn đề chủ quyền không thể được đàm phán; và thứ hai, là Trung Quốc có quyền sử dụng vũ lực để khẳng định yêu sách của mình. Không đàm phán và quyền sử dụng vũ lực rõ ràng đi ngược lại với các nguyên tắc được nêu trong DoC.

Phương hướng tiếp theo

Mâu thuẫn ngày càng gia tăng trong các tranh chấp về yêu sách chủ quyền và tài nguyên biển ở Biển Đông, cùng với sự thay đổi trong thế cân bằng sức mạnh quân sự theo hướng có lợi cho Trung Quốc dẫn đến nhu cầu cấp bách đối với ASEAN và Trung Quốc để tiến tới việc thực thi DoC một cách cụ thể và hiệu quả để các căng thẳng không leo thang thành các đối đầu quân sự gây mất ổn định trên biển. Như các lời bình luận của 12 nước tại cuộc họp ARF 2010 đã nêu lên, các bên có lợi ích liên quan khác cũng rất kỳ vọng vào các động lực mạnh mẽ. Với sự tồn tại của các vấn đề nhạy cảm và các yếu tố cản trở đã được xác định ở trên trong bài viết này, việc thống nhất được về một bộ quy tắc ứng xử chính thức và có tính ràng buộc hơn dường như là điều nằm ngoài tầm với. Chính vị vậy, việc ASEAN và Trung Quốc thực hiện các biện pháp trong khuôn khổ có sẵn của DoC sẽ lợi hơn. Việc các bên cùng ghi nhận rằng mất ổn định ở Biển Đông không phải là lợi ích của bất kỳ nước nào, hay tình trạng thân ái và tích cực trong quan hệ của Trung Quốc – Đông Nam Á, đã tạo nên cơ sở cho niềm tin lạc quan rằng các tiến trình thiết thực có thể sẽ đạt được trước khi các cánh cửa cơ hội khép lại.

Ở cấp độ chính trị, thay đổi trong quan điểm là cần thiết cho cả hai bên. Về phần mình, ASEAN với tư cách là một tổ chức cần phải đạt được một quan điểm chung về Biển Đông ngoài quan điểm hiện tại về việc duy trì hiện trạng. Những kinh nghiệm trước đây cho thấy rằng Trung Quốc sẵn sàng lưu ý đến các quan ngại của ASEAN khi tổ chức này tạo được một mặt trận thống nhất. Mặt khác, ASEAN cũng cần phải bảo đảm được với Bắc Kinh rằng ASEAN không “két bè kết phái” chống lại Trung Quốc, hay đang tranh thủ thúc đẩy các yêu sách của quốc gia thành viên của mình. Trung Quốc là nhân tố quan trọng nhất trong cuộc tranh chấp lãnh thổ và các chính sách cũng như các hành động của nước này thường chi phối tình hình cuộc tranh chấp. Do đó, Trung Quốc cần phải làm sao để giảm thiểu hơn nữa các mối lo trong khu vực ngoài việc chỉ đưa ra những phát biểu sáo rỗng. Tăng cường sự minh bạch là mấu chốt của vấn đề, cả về nội dung yêu sách ở Biển Đông của Trung Quốc cũng như các động lực thúc đẩy việc hiện đại hoá quân sự của nước này. Cuộc tranh chấp phải trở thành một vấn đề được thảo luận chính thức tại các cuộc họp ASEAN – Trung Quốc chứ không thể bị làm ngơ. Việc này thực ra sẽ không gây tranh cãi bởi vì các bên kí kết DoC đều đã thống nhất sẽ “tiếp tục trao đổi ý kiến và đối thoại” để “thúc đẩy môi trường hoà bình, hữu nghĩ và hoà thuận trên Biển Đông … để tiến tới hoà bình, ổn định, tăng trưởng kinh tế và thịnh vượng trong khu vực.”

Như đã phân tích, điều khoản về “tự kiềm chế” có vấn đề do sự mập mờ trong ngôn từ sử dụng. Việc thống nhất ngừng mọi hoạt động xây dựng mới trên các hòn đảo đã chiếm đóng có lẽ là một mục tiêu phi thực tế, nhất là đối với vấn đề thẩm định. Tuy nhiên, có một số biện pháp có thể được thực hiện nhằm xây dựng lòng tin và giảm thiểu căng thẳng. Theo Khoản 5, các bên cần phải có nhiều cuộc thảo luận hơn giữa các lực lượng vũ trang của từng nước ASEAN và Trung Quốc. Các diễn đàn quốc phòng và an ninh thường niên là địa điểm thích hợp cho việc này, và Malaysia, Brunei cần phải được khích lệ thiết lập các cuộc thảo luận an ninh với Trung Quốc. Các nhóm làm việc chung từ đó có thể được thành lập để xem xét khả năng thực hiện  các CBM sau:

·  Việc thông báo trước về các cuộc tập trận và tuần tra biển trên Biển Đông. Vào thời điểm hiện tại, các nước yêu sách không thông báo cho nhau về các cuộc tập trận hay dàn quân trong khu vực, và đây đã trở thành nguyên nhân gây căng thẳng.

·  Thành lập các đường dây nóng điện thoại giữa các cơ quan của bộ quốc phòng hay tùy viên hải quân sẽ tạo điều kiện cho việc trao đổi thông tin giữa các quan chức quốc phòng để ngăn ngừa việc gia tăng tình trạng đối đầu. Trong bối cảnh này, hiệp định giữa Việt Nam và Trung Quốc vào giữa năm 2010 về việc thiết lập đường dây nóng điện thoại giữa các lãnh đạo cấp cao cần phải được hoan ngênh và hưởng ứng bởi các nước yêu sách khác.[26]

·  Cần phải xem xét một cách nghiêm túc về một hiệp định về các sự cố trên Biển. Một mô hình đáng lưu ý là hiệp định Phòng chống các Sự cố Trên Biển cả và Vùng không gian phía trên giữa Mỹ và Liên Xô năm 1972, trong đó có yêu cầu các tàu chiến xuất hiện rõ ràng để tránh các vụ va chạm, duy trì một khoảng cách an toàn từ các tàu bị theo dõi, thực hiện báo hiệu rõ ràng khi di chuyển, và không tấn công giả định các tàu thuyền đi qua, kể cả từ trên không (Hiệp định Mỹ - Liên Xô 1972). Việc Mỹ và Trung Quốc không thể đạt được một tiến trình thiết thực trong việc đàm phán một hiệp định tương tự như vậy không nên làm các nước Đông Nam Á nản lòng và không bàn bạc về ý tưởng này với Trung Quốc tại các cuộc thảo luận quốc phòng thường niên hay tại ADMM+.

·  Khoản 6, phần a và b, kiến nghị các bên yêu sách cam kết thực hiện các dự án chung để giải quyết vấn đề “bảo vệ tài nguyên biển” và “nghiên cứu khoa học biển”. Hợp tác trong ngành đánh cá và bảo tồn nguồn cá ở Biển Đông chính là một lĩnh vực có tiềm năng trong trường hợp này. Lệnh cấm đánh cá đơn phương của Trung Quốc chỉ làm gia tăng căng thẳng và cần phải được thay thế bởi một hiệp định bao hàm trong đó giải quyết các mối quan ngại của của tất cả các bên.

·  Khoản 6, phần d và e, cũng kêu gọi các bên kí kết hợp tác trong các hoạt động tìm kiếm và cứu nạn và đấu tranh chống tội phạm xuyên quốc gia. Cả hai hoạt động này đều đòi hỏi sự phối hợp giữa hai và có thể là nhiều lực lượng vũ trang của Đông Nam Á và Trung Quốc, kể cả ở cấp độ huấn luyện và hành động. Các đợt tập huấn tìm kiếm và cứu nạn giữa các lực lượng hải quân Trung Quốc và Đông Nam Á đến nay chỉ giới hạn ở các buổi tập trận trên sa bàn, vì vậy cần phải được thúc đẩy tiến tới các hoạt động tập huấn trên biển như những gì mà Lực lượng Canh giữ Bờ biển Mỹ, PLA, Cảnh sát Biển Hồng Kông đã làm. Đối với vấn đề chống cướp biển, một khuôn khổ hợp tác hiện đang tồn tại dưới dạng Hiệp định Hợp tác Khu vực về Chống Cướp biển và Cướp Vũ trang Tàu thuyền ở Châu Á (ReCAAP) – có Trung tâm Chia sẽ Thông tin ở Singapore – cả mười thành viên ASEAN và Trung Quốc đều là bên kí kết (mặc dù Malaysia và Indonesia chưa thông qua hiệp định do các lo ngại về chủ quyền). The Cơ quan Hàng hải Quốc tế thì trong khi các vụ việc cướp biển dọc Đông Nam Á đã giảm mạnh kể từ năm 2005 nhưng số lượng các vụ tấn công trong khu vực Biển Đông lại tăng: từ 6 vụ trong năm 2005 lên đến 13 vụ trong năm 2009.[27] Các cuộc tuần tra phối hợp giữa Trung Quốc và ASEAN nhằm giải quyết vấn đề cướp biển ở Biển Đông sẽ gặp nhiều vấn đề do các yêu sách chồng lấn về chủ quyền. Tuy nhiên, có hai ví dụ điển hình có thể được dùng như các mô hình cho việc hợp tác trong tương lai. Kể từ năm 2006 Trung Quốc và Việt Nam đã thực hiện các cuộc tuần tra “chung” ở Vịnh Bắc Bộ một đến hai lần một năm.[28] Thiết thực hơn, vào năm 2005 các lực lượng hải quân của Indonesia, Malaysia, và Singapore đã bắt đầu các cuộc tuần tra phối hợp trên Eo biển Malacca (chung cùng Thái Lan vào năm 2008) bất chất các tranh chấp biên giới biển ở tuyến đường biển quan trọng.[29]

Ngoài khuôn khổ của DoC, các quốc gia yêu sách còn có thể thực hiện nhiều biện pháp để xây dựng lòng tin và làm giảm căng thẳng ở khu vực Trường Sa bằng cách minh bạch hơn về các chương trình hiện đại hoá quốc phòng của mình. Các biện pháp minh bạch bao gồm việc thảo luận thẳng thắn về quan điểm đối với thách thức an ninh quốc gia, các ý đồ chiến lược, và việc trang bị vũ trang. Năm 2009 Phó Thủ tướng Singapore kiêm Bộ trưởng Quốc phòng Tiêu Chí Hiền (Teo Chee Hean) đã nhận xét rằng Châu Á Thái Bình Dương đang ở trong tình trạng khó có thể dự đoán được về chiến lược và rằng:

Các xung đột mới có thể phát sinh khi các quốc gia tìm cách bảo đảm khả năng tiếp cận với các tuyến đường biển và tài nguyên biển, hay bảo vệ các yêu sách mới đối với các vùng biển, chẳng hạn như Thềm Lục địa… Cùng với sự tăng trưởng kinh tế, các quốc gia có thể có nhiều nguồn lực hơn cho quốc phòng, và cũng nhiều lợi ích cần phải bảo vệ hơn. Đặc biệt đáng lo ngại cho khu vực là các yêu sách chồng lấn và tranh chấp đối với các đảo Trường Sa và Hoàng Sa ở Biển Đông. Khả năng xảy ra các sự cố là rất cao, đặc biệt là khi giá trị của những vùng lãnh thổ này được nâng lên bởi vị trí chiến lược của chúng liền kề với các đường biển then chốt, và các dự báo về các trữ lượng quí giá ở đáy biển.”[30]

Ông Tiêu kêu gọi việc cần có sự minh bạch lớn hơn nữa để giảm các bất trắc, tránh hiểu nhầm và tăng cường sự tin tưởng thông qua việc công bố đầy đủ các thống kê, lời phát biểu về ý đồ chiến lược và các quan ngại về an ninh, cũng như việc hợp tác thực tế ở các lĩnh vực như an ninh biển. Kể từ giữa những năm 1990 những bên tham gia Diễn đàn Khu vực ASEAN đều được khích lệ phát hành các sách trắng định kỳ để tăng cường minh bạch: mặc dù số lượng các nước phát hành loại văn bản này đã tăng, và chất lượng cũng đã được nâng cao, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề cần phải được cải thiện. Một kênh đầy hứa hẹn cho việc tăng cường mình bạch là Hội thảo Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN Cộng (ADMM+), quy tụ được các bộ trưởng quốc phòng của ASEAN và tám Đối tháng Đối thoại vào tháng 10/2010. Mặc dù Biển Đông không nằm trong chương trình nghị sự chính thức, đã có tám nước nêu lên vấn đề này. Các bộ trưởng ADMM+ đã nhất trí thành lập năm Nhóm Chuyên gia Làm việc, trong đó có một nhóm về an ninh biển. Mặc dù Trung Quốc lập luận rằng các diễn đàn đa phương như ADMM+ không phải là các địa điểm thích hợp để thảo luận về Biển Đông, do các mối lo ngại về các diễn biến trong khu vực, Mỹ và các bên tham gia khác có nhiều khả năng sẽ bảo đảm rằng các vấn đề này được đề cập đến.[31]

Kết luận

Các mối quan hệ giữa các nước Đông Nam Á và Trung Quốc đã biến chuyển theo chiều hướng tích cực kể từ Chiến tranh Lạnh, chủ yếu là nhờ sự gia tăng các mối quan hệ kinh tế cũng như sự mở rộng dần dần các thể chế liên kết giữa ASEAN và Trung Quốc. Tuy nhiên, việc thể chế hoá các mối quan hệ về an ninh giữa Trung Quốc – ASEAN đã không bắt kịp được với các lĩnh vực chức năng khác do tính nhạy cảm cố hữu. Hệ quả là, các tiến trình hướng đến việc quản lý tranh chấp Biển Đông trở nên trễ nải. Trong khi cả hai bên, về mặt hình thức đã có các cam kết nhằm làm giảm căng thẳng, thúc đẩy hợp tác và xây dựng lòng tin, nhưng những lời nói của các bên hiếm khi được chuyển thành các biện pháp mang tính hành động. Mặc dù DoC được ban hành vào năm 2002, đến nay vẫn không có được thoả thuận nào về các nguyên tắc thi hành do sự kết hợp của các yếu tố sau: sự không thường xuyên của các cuộc họp nhóm làm việc chung (chỉ có bốn lần trong tám năm); việc Trung Quốc cố ý chần chừ không muốn thảo luận vấn đề với ASEAN với tư cách là một tập thể; và sự thiếu đoàn kết giữa bản thân các nước ASEAN. Hậu quả là việc quân sự hoá Biển Đông đã tiến triển nhanh chóng, căng thẳng ngày càng leo thang và Mỹ đã tỏ rõ ý định theo đuổi một vai trò có tính can thiệp hơn vào cuộc tranh chấp. Bài viết này đã lập luận rằng trừ khi các CBM được liệt kê trong DoC được đi vào hoạt động, nếu không căng thẳng vẫn sẽ tiếp tục tăng cao và nguy cơ đụng độ quân sự trên biển, dù là tai nạn hay do cố ý sắp đặt sẽ gia tăng./.

TS, Ian Storey, Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS), Singapore

Bản quyền thuộc NCBĐ

Tải bản PDF tại đây