Vì sao đàm phán khai thác chung dầu khí Philippines - Trung Quốc ở Biển Đông thất bại?

Bùi Sang Minh[1]

Với nhu cầu cấp bách về năng lượng đối với sự nghiệp phát triển đất nước, Philippines từ thập niên 1980 luôn tìm kiếm khả năng khai thác các mỏ dầu khí trong vùng đặc quyền kinh tế của mình, gồm hợp tác khai thác chung với Trung Quốc tại khu vực tranh chấp trên Biển Đông, đặc biệt là Bãi Cỏ Rong.[2]

Philippines dưới thời Tổng thống Rodrigo Duterte theo đuổi chính sách hoà dịu và mềm mỏng với Trung Quốc. năm 2018, hai nước ký Bản ghi nhớ về hợp tác phát triển dầu khí ở Biển Đông, mở ra thời kỳ đàm phán tiến tới các dự án hợp tác cụ thể. Tuy nhiên, đến tháng 6/2022, Philippines đã tuyên bố chấm dứt việc đàm phán khai thác chung dầu khí với Trung Quốc ở Biển Đông. Ngoại trưởng Philippines Teodoro Locsin Jr. lý giải rằng, việc này nhằm tránh dẫn tới “khủng hoảng về Hiến pháp”. Nói cách khác, Philippines chấm dứt đàm phán khai thác chung dầu khí với Trung Quốc ở Biển Đông vì nhận thấy việc đàm phán này có nguy cơ trái với quy định của Hiến pháp Philippines.[3] Vậy, các yếu tố cụ thể về luật pháp và chính trị nội bộ của Philippines cản trở việc đàm phán khai thác chung dầu khí ở Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc là gì?

Rào cản pháp lý

Dù Philippines và Trung Quốc đã nỗ lực đàm phán nhưng quan điểm của hai nước về khai thác chung dầu khí ở Biển Đông còn nhiều điểm khác biệt.

Philippines quan tâm đến khai thác nguồn lợi dầu khí tại Biển Đông từ khi Philippines phát hiện mỏ khí đốt Sampaguita  tại khu vực Bãi Cỏ Rong vào tháng 3/1976.[4] Mặc dù vậy, đến nay Philippines vẫn phải dựa vào nguồn nhiên liệu nhập khẩu là chủ yếu. Mỏ khí đốt Malampaya ở ngoài khơi Tây Bắc Palawan, cung cấp khoảng 40% nhu cầu năng lượng của hòn đảo Luzon, nơi có thủ đô Manila, dự kiến sẽ cạn kiệt vào năm 2024.[5] Do chưa đủ năng lực và công nghệ để tự khai thác các nguồn tài nguyên dầu khí trên Biển Đông nên Philippines phải tìm kiếm cơ hội hợp tác với các nước khác, trong đó điều kiện tiên quyết là thỏa thuận thăm dò, khai thác phải phù hợp với quy định trong Hiến pháp của Philippines.[6]

Trong khi đó, Trung Quốc từ lâu tìm kiếm khả năng khai thác dầu khí với Philippines ở trong đường chín đoạn. Tháng 4/1988, trong chuyến thăm Trung Quốc của Tổng thống Philippines Corazon Aquino, Trung Quốc lần đầu đề cập đến việc khai thác chung với Philippines thông qua lời đề nghị “gác tranh chấp, cùng khai thác”.[7] Trung Quốc coi “gác tranh chấp, cùng khai thác” là biện pháp để khẳng định chủ quyền tại khu vực thoả thuận.[8] Phần lớn các khu vực mà Trung Quốc đề nghị “gác tranh chấp, cùng khai thác” đều nằm hoàn toàn trong vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của nước khác.

Tuy nhiên, lời đề nghị này của Trung Quốc không hoàn toàn phù hợp với quy định của luật pháp quốc tế về khai thác chung. Điều 74 của UNCLOS 1982 quy định khai thác chung tại vùng biển chồng lấn chỉ là hình thức dàn xếp “tạm thời” khi mà các quốc gia liên quan chưa thể phân định biên giới tại khu vực tranh chấp. Theo Điều 83(3) của UNCLOS 1982, một điều ước về khai thác chung chỉ được thiết lập nếu tồn tại vùng thềm lục địa chồng lấn giữa hai quốc gia.

Đặc biệt, quá trình đàm phán khai thác chung giữa Philippines và Trung Quốc trong giai đoạn 2018-2022 xuất hiện một số điểm nghẽn mà Philippines khó vượt qua.

Thứ nhất, Bản ghi nhớ năm 2018 có những điểm trái với Phán quyết Tòa Trọng tài vụ Philippines kiện Trung Quốc về một số vấn đề ở Biển Đông (Phán quyết). Bản ghi nhớ không dẫn chiếu đến Phán quyết dù đây là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp trên biển giữa Philippines và Trung Quốc. Jay Batongbacal cho rằng, nếu bỏ qua Phán quyết, Philippines sẽ thiếu đi một lợi thế để khẳng định đặc quyền khai thác dầu khí tại những vùng biển của mình.[9]

Đoạn 697 của Phán quyết tuyên rằng, Bãi Cỏ Rong nằm trong thềm lục địa của Philippines nên Philippines có quyền chủ quyền tại khu vực này. Tại đoạn 270, Tòa đã bác bỏ tính hợp pháp của yêu sách đường chín đoạn và các quyền lịch sử của Trung Quốc đối với tài nguyên sinh vật và phi sinh vật trên Biển Đông.[10] Điều này có nghĩa là không có tuyên bố chủ quyền chồng lấn giữa Philippines và Trung Quốc tại khu vực này, do đó hai nước không thể ký kết điều ước khai thác chung tại đây.

Việc khai thác chung Philippines - Trung Quốc có thể khả thi tại thời điểm trước khi Tòa Trọng tài ra phán quyết vì lúc đó Bãi Cỏ Rong vẫn có thể là khu vực mà yêu sách của Philippines chồng lấn với yêu sách của Trung Quốc. Nhưng với việc Phán quyết xác định khu vực này thuộc thềm lục địa của Philippines nên khả năng khai thác chung giữa hai nước tại đây đã khép lại. Do vậy, nếu đàm phán khai thác chung thành công, vùng biển và thềm lục địa ở khu vực Bãi Cỏ Rong trên thực tế sẽ bị Trung Quốc biến thành nơi tranh chấp và Trung Quốc càng có cớ để thực thi yêu sách ở khu vực này và bác bỏ Phán quyết Trọng tài.

Thứ hai, Hiến pháp Philippines quy định rất chặt chẽ quyền chủ quyền của Philippines đối với tài nguyên dầu khí trong EEZ và thềm lục địa của nước này. Cụ thể, khoản 2, Điều XII của Hiến pháp năm 1987 của Philippines quy định, tất cả đất đai, vùng nước, khoáng sản, than, dầu và các tài nguyên thiên nhiên khác đều thuộc sở hữu của nhà nước và việc thăm dò, khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên phải chịu sự kiểm soát, giám sát hoàn toàn của nhà nước. Nhà nước có thể trực tiếp thực hiện các hoạt động đó, hoặc có thể ký kết các thỏa thuận hợp tác sản xuất, liên doanh hoặc chia sẻ sản xuất với các công dân Philippines, hoặc các tập đoàn hoặc hiệp hội có ít nhất 60% vốn thuộc sở hữu của các công dân đó. Các tập đoàn nước ngoài có thể tham gia hỗ trợ kỹ thuật hoặc tài chính để thăm dò, phát triển và sử dụng nguồn năng lượng.[11]

Tuy nhiên, trong quá trình đàm phán, Trung Quốc đòi chia đều 50-50 lợi nhuận. Nếu Philippines chấp nhận đề nghị này thì trái với Hiến pháp và Philippines có thể mất quyền kiểm soát đối với tài nguyên dầu khí trong khu vực được coi là tranh chấp với Trung Quốc trên Biển Đông.

Thứ ba, quy định về bảo mật trong Bản ghi nhớ trái với chính sách dầu khí của Philippines. Điều V của Bản ghi nhớ yêu cầu hai nước giữ bí mật tất cả các tài liệu, thông tin của những dự án khai thác chung. Tuy nhiên, chính sách dầu khí hiện hành của Philippines thì cho phép các thông tin được công khai sau năm đến bảy năm. Jay Batongbacal lý giải, phạm vi bảo mật rộng như vậy có thể ngăn cản việc bên thứ ba, các học giả, chuyên gia giám sát việc khai thác chung nhằm bảo vệ quyền lợi cho Philippines. Bản ghi nhớ cũng chỉ rõ, mọi tranh chấp liên quan đến hoạt động khai thác chung sẽ được giải quyết bởi ban chỉ đạo chung hoặc nhóm công tác của hai nước. Đây cũng là cách giải quyết song phương mà Trung Quốc luôn hướng tới đối với các tranh chấp trên Biển Đông, nhằm loại bỏ sự tham gia của các bên thứ ba và dễ gây sức ép lên đối phương.[12]

Nhân tố nội bộ Philippines

Bên cạnh đó, nội bộ Philippines còn tồn tại quan ngại đối với vấn đề khai thác chung với Trung Quốc.

Thứ nhất, khi Biên bản ghi nhớ được công bố, nhiều quan chức Philippines đã ra sức cảnh báo về những hậu quả khó lường mà Philippines có thể gặp phải, có khả năng đe dọa an ninh của Philippines. Theo cựu Cố vấn an ninh quốc gia Philippines Roilo Golez, Trung Quốc có thể lợi dụng việc hợp tác để cử lực lượng trên biển áp sát Philippines. Việc này tác động tiêu cực đến an ninh và chủ quyền Philippines, tuy khó so sánh nhưng có thể lớn hơn cả những lợi ích kinh tế chưa rõ ràng trong tương lai.[13]

Bên cạnh đó, Philippines còn đối mặt với nguy cơ Trung Quốc thao túng dữ liệu thăm dò. Rút kinh nghiệm từ hợp tác khảo sát địa chấn chung với Trung Quốc ở Biển Đông (JMSU) năm 2004, Philippines đã không đọc được tài liệu hướng dẫn vận hành trang thiết bị do Trung Quốc chỉnh sửa. Cựu Thượng nghị sĩ Trillanes đã từng đề cập đến việc này. Trung Quốc có thể chỉnh sửa số liệu về lợi nhuận kinh tế của hoạt động khai thác chung khiến Philippines nhận được ít hơn so với những gì hai bên đã thỏa thuận.[14]

Thứ hai, người dân Philippines nghi ngờ việc hợp tác với Trung Quốc. Các cuộc thăm dò dư luận trong những năm gần đây cho thấy niềm tin của người dân Philippines đối với Trung Quốc đã sụt giảm. Theo cuộc khảo sát do Pulse Asia thực hiện vào tháng 7 năm 2018, trước thời điểm ký kết biên bản ghi nhớ chỉ vài tháng, chỉ 17% người Philippines có cái nhìn thiện cảm về Trung Quốc trong khi 70% người dân được hỏi mong muốn chính quyền Tổng thống Duterte củng cố lập trường của Philippines ở Biển Đông bằng Phán quyết trọng tài 2016.[15] Niềm tin của người dân Philippines vào Trung Quốc không có sự cải thiện đáng kể nào cho đến khi việc đàm phán bị dừng lại. Cuộc thăm dò vào tháng 6/2022 của Pulse Asia cũng cho thấy 36% người Philippines “không tin tưởng cao” và 31% “không tin tưởng chút nào” vào Trung Quốc.[16]

Việc liên tục thực hiện chuỗi hành vi quấy rối ngư dân, tàu tiếp tế và tàu tuần tra của cảnh sát biển Philippines đã khiến Trung Quốc ngày càng nhận đánh giá tiêu cực từ người dân Philippines.[17] Trong khi đó, việc thực hiện cam kết hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng trị giá 24 tỷ USD của Trung Quốc cho Philippines diễn ra chậm trễ và không cho thấy được sự hiệu quả như kỳ vọng.[18] Do đó, rất ít khả năng người dân Philippines tin tưởng vào việc hợp tác với Trung Quốc để khai thác tài nguyên ở vùng biển của mình. Với việc Tổng thống Duterte là một đại diện tiêu biểu của chủ nghĩa dân túy,[19] thái độ người dân sẽ phần nào tác động đến chính sách của đất nước.

Thứ ba, trong thời gian cuối của nhiệm kỳ, dường như chính Tổng thống Duterte cũng đã tỏ ra cứng rắn hơn về vấn đề Biển Đông. Tổng thống Duterte đã đề cập đến Phán quyết tại Liên hợp quốc, đồng thời chủ động trực tiếp phản đối những hành vi phi pháp của Trung Quốc tại vùng biển của Philippines ở cấp độ song phương lẫn đa phương.[20] Tại Hội nghị Cấp cao đặc biệt ASEAN-Trung Quốc tháng 11/2021, Tổng thống Duterte đã lên án hành động Trung Quốc ngăn tàu tiếp tế lương thực cho lực lượng đồn trú của Philippines tại bãi Cỏ Mây.[21]

Việc Tổng thống Duterte cứng rắn hơn với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông và chấm dứt đàm phán khai thác chung dầu khí trên Biển Đông với Trung Quốc nhằm tạo thế trong tổng tuyển cử cho những người trong ê-kíp của ông lúc đó, đặc biệt là Thượng nghị sĩ Ferdinand Marcos Jr. và con gái ông Sara Duterte. Việc này cũng thể hiện thái độ dứt khoát của chính quyền Duterte cũng như di sản cho chính quyền tiếp theo của Philippines trong việc bảo vệ lợi ích quốc gia của Philippines trên Biển Đông, từ chối thỏa thuận hợp tác trái với luật pháp quốc tế và pháp luật của Philippines.

Triển vọng khai thác chung với Trung Quốc trong nhiệm kỳ Tổng thống Ferdinand Marcos Jr.

Hiện tại, Philippines đang tụt lại so với các nước láng giềng Đông Nam Á về sự độc lập, tự chủ về năng lượng do nước này tiếp tục phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu dầu khí trong khi nhu cầu năng lượng tiếp tục tăng. Việc cân bằng giữa nhu cầu cấp bách về năng lượng và chủ quyền quốc gia trở thành một trong các nhiệm vụ hàng đầu của chính quyền Tổng thống Ferdinand Marcos Jr..

Philippines và Trung Quốc có một số động thái nhằm quay lại đàm phán. Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Vương Nghị, Trưởng Ban liên lạc đối ngoại Uỷ ban Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc Lưu Kiến Siêu đến Philippines hồi tháng 7 và tháng 8 năm 2022 nhưng không đem lại kết quả khả quan nào.[22]

Với những rào cản pháp lý chưa thể giải quyết, rất ít có khả năng hai nước có thể khai thác chung dầu khí trên Biển Đông trong tương lai gần. Là một Tổng thống dân túy và từng tuyên bố mạnh mẽ bảo vệ “từng tấc” lãnh thổ trên biển,[23] ông Marcos Jr. sẽ không dễ dàng ký kết một thỏa thuận đi ngược lại Hiến pháp và nguyện vọng của nhân dân Philippines.

Tuy nhiên, với việc Trung Quốc vẫn cởi mở về việc khởi động lại đàm phán, Philippines hoàn toàn có thể chủ động trong việc tìm ra cách hợp tác khai thác dầu khí phù hợp về mặt pháp lý và đạt hiệu quả kinh tế. Nếu chính quyền Tổng thống Marcos Jr. thuyết phục được Trung Quốc đồng ý cho một công ty Trung Quốc đầu tư vào hợp đồng dịch vụ của Philippines tại lô SC-72 ở Bãi Cỏ Rong dưới sự giám sát của Philippines với tỷ lệ lợi nhuận là 60-40 nghiêng về Philippines, thì thỏa thuận này sẽ phù hợp với Phán quyết và luật pháp Philippines.[24]

Trên hết, Philippines luôn cần giữ vững lập trường của mình, tránh rơi vào bẫy “gác tranh chấp, cùng khai thác”, tránh theo đuổi lợi ích kinh tế mà đánh mất quyền chủ quyền của mình.

 

[1] Sinh viên Khoa Luật Quốc tế, Học viện Ngoại giao; Thực tập sinh tại Viện Biển Đông.

[2] Aaron Jed Rabena, "Philippines–China Joint Development Agreement in the South China Sea under Duterte", in trong sách "Cooperative Development in the South China Sea", Huaigao Qi & Song Xue, 2020 https://library.oapen.org/handle/20.500.12657/41632

[3] "Philippines abandons joint energy exploration talks with China", Rappler, truy cập ngày 24/9/2022

https://www.rappler.com/nation/philippines-says-offshore-joint-energy-exploration-talks-with-china-terminated/

[4] Benito Lim, “Tempest over the south china sea: the Chinese perspective on the Spratlys”, Asian Studies: Journal of Critical Perspectives on Asia, vol. 36, no. 2, pp. 69-132, truy cập ngày 15/10/2022, http://www.asj.upd.edu.ph/mediabox/archive/ASJ-36-2-2000/lim.pdf

[5] Majah-Leah V. Ravago, "Running out of gas in the Philippines: A boon or bane?", Asia Pacific Bulletin, truy cập ngày 24/9/2022 https://www.eastwestcenter.org/publications/running-out-gas-in-the-philippines-boon-or-bane

[6] Aaron Rabena, "The challenges facing Philippines - China joint development in the South China Sea", Asia Maritime Transparency Initiative, truy cập ngày 15/10/2022 https://amti.csis.org/the-challenges-facing-philippines-china-joint-development-in-the-south-china-sea/

[7] Bộ Ngoại giao Trung Quốc, "China Adheres to the Position of Settling Through Negotiation the Relevant Disputes Between China and the Philippines in the South China Sea", truy cập ngày 15/10/2022 

https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjdt_665385/2649_665393/201607/t20160713_679474.html

[8] Bộ Ngoại giao Trung Quốc, “Set aside dispute and pursue joint development", truy cập ngày 24/9/2022 https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/ziliao_665539/3602_665543/3604_665547/200011/t20001117_697808.html

[9] Jay Batongbacal, "The Philippines-China MOU on Cooperation in oil and gas development", Asia Maritime Transparency Initiative, truy cập ngày 24/9/2022  https://amti.csis.org/philippines-china-mou-cooperation-oil-gas-development/

[10] PCA Case No. 2013-19: The South China Sea Arbitration (The Republic of the Philippines v. The People’s Republic of China), Award on the Merits in the matter of the South China Sea Arbitration before an Arbitral Tribunal constituted under Annex VII of the UNCLOS between the Philippines and China, truy cập ngày 24/9/2022

https://docs.pca-cpa.org/2016/07/PH-CN-20160712-Award.pdf

[11] Khoản 2, điều XII, Hiến pháp Philippines 1987, truy cập ngày 24/9/2022 https://www.officialgazette.gov.ph/constitutions/the-1987-constitution-of-the-republic-of-the-philippines/the-1987-constitution-of-the-republic-of-the-philippines-article-xii/

[12] Jay Batongbacal, "A closer look China's proposal Joint exploration with Philippines", Asia Maritime Transparency Initiative, truy cập ngày 24/9/2022 https://amti.csis.org/closer-look-chinas-proposal-joint-exploration-with-philippines/

[13] Văn Khoa, "Hệ lụy từ khai thác chung với Trung Quốc ở Biển Đông", Báo Thanh niên , truy cập ngày 24/9/2022 https://thanhnien.vn/he-luy-tu-khai-thac-chung-voi-trung-quoc-o-bien-dong-post879922.html

[14] Xuân Mai, "Dự án chung với Trung Quốc: Lời cảnh báo cho Philippines", Báo Người lao động, truy cập ngày 24/9/2022 https://nld.com.vn/thoi-su-quoc-te/loi-canh-bao-cho-philippines-20180810214650329.htm

[15] Viray, Patricia Lourdes. 2018. “Pulse Asia: 7 in 10 Filipinos Want Duterte to Assert Rights in West Philippine Sea.” The Philippine Star, truy cập ngày 24/9/2022

https://www.philstar.com/headlines/2018/07/12/1832894/pulse-asia-7-10-filipinos-want-duterte-assert-rights-west-philippine-sea 

[16] Neil Arwin Mercado, "Filipinos believe PH should trust US the most; China, Russia the least — survey", Inquirer, truy cập ngày 24/9/2022 https://globalnation.inquirer.net/205616/filipinos-believe-ph-should-trust-us-the-most-china-russia-the-least-survey

[17] Hoang Thi Ha, "Southeast Asians’ Declining Trust in China”, ISEAS Perspective, truy cập ngày 24/9/2022 https://www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/iseas-perspective/iseas-perspective-2021-15-southeast-asians-declining-trust-in-china-by-hoang-thi-ha/

[18] Andreo Calonzo, "China Yet to Deliver Promised Billions Despite Duterte’s Pivot", Bloomberg, truy cập ngày 24/9/2022 https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-07-04/duterte-s-pivot-to-china-yet-to-deliver-promised-billions-in-infrastructure

[19] Vũ Đức Liêm, "Ba gương mặt của chủ nghĩa dân túy toàn cầu", Báo Công an Nhân dân, truy cập ngày 24/9/2022 https://cand.com.vn/So-tay/Ba-guong-mat-cua-chu-nghia-dan-tuy-toan-cau-i505035/

[20] "Statement of President Rodrigo Duterte during the High-level General debate of the 76th session of the United Nations General Assembly", Bộ Ngoại giao Philippines, truy cập ngày 24/9/2022

https://ops.gov.ph/wp-content/uploads/2021/09/1632277138258067.pdf

[21] Hoài Thanh, "Tổng thống Philippines chính thức lên tiếng về vụ phun vòi rồng tại bãi Cỏ Mây", Báo tin tức, truy cập ngày 24/9/2022 https://baotintuc.vn/the-gioi/tong-thong-philippines-chinh-thuc-len-tieng-ve-vu-phun-voi-rong-tai-bai-co-may-20211122172216250.htm

[22] Alyssa Nicole O. Tan, "DFA: No progress yet in oil talks between Philippines and China", Business World, truy cập ngày 24/9/2022 https://www.bworldonline.com/the-nation/2022/09/05/472669/dfa-no-progress-yet-in-oil-talks-between-philippines-and-china/

[23] Katrina Domingo, "Marcos wants 'bilateral cooperation with China' while 'asserting' claim in West PH Sea", ABS-CBN News, truy cập ngày 15/10/2022  https://news.abs-cbn.com/news/05/26/22/marcos-rejects-trampling-of-coastal-rights-in-west-ph-sea

[24] “Failing or incomplete? Grading the South China Sea arbitration”, Asia Maritime Transparency Initiative, truy cập ngày 24/9/2022   https://amti.csis.org/failing-or-incomplete-grading-the-south-china-sea-arbitration/?lang=vi