Biển Đông là một trong năm khu vực đánh bắt cá năng suất cao nhất trên thế giới, chiếm khoảng 12% tổng lượng đánh bắt cá toàn cầu trong năm 2015. Hơn một nửa tàu cá trên thế giới hoạt động trong vùng biển này, cung cấp công ăn việc làm cho hơn 3,7 triệu người, và hầu hết ngư dân hoạt động tại vùng biển này đều có liên quan đến đánh bắt cá bất hợp pháp, không theo quy định và không báo cáo (IUU fishing). Hệ sinh thái biển quan trọng này đang bị đe dọa nghiêm trọng bởi việc đánh bắt cá quá mức. Các nguyên nhân gồm trợ cấp chính phủ cho việc đánh bắt cá, các kỹ thuật đánh bắt cá gây hại và trong những năm gần đây, là đánh bắt sò tai tượng quy mô lớn và nạo vét để xây dựng đảo.


Tổng lượng cá ở Biển Đông đã suy giảm khoảng 70-95% kể từ những năm 1950 và tỷ lệ đánh bắt đã giảm 66-75% trong vòng 20 năm qua. Việc đánh bắt sò tai tượng, nạo vét và xây dựng đảo nhân tạo trong những năm gần đây đã hủy hại hơn 160 km2 rạn san hô, với tỷ lệ bình quân là 16%/thập kỷ. Toàn bộ nghề cá Biển Đông, với số liệu chính thức là kế sinh nhai của hơn 3,7 triệu ngư dân và giúp cung cấp thực phẩm cho hàng trăm triệu người, đang đứng trước nguy cơ bị tàn phá nếu các nước yêu sách không hành động kịp thời để giải quyết sự sụt giảm này.

Điều 123 Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển (UCNLOS) quy định rằng các quốc gia xung quanh vùng biển nửa kín như Biển Đông có nghĩa vụ hợp tác bảo vệ môi trường biển và quản lý nguồn cá. Điều này được phản ánh qua mối liên hệ chặt chẽ giữa các hệ sinh thái ở vùng biển nửa kín, mà trong đó các tài nguyên sinh vật biển (và cả ô nhiễm biển) sẽ tự do di chuyển đến tất cả các khu vực khác nhau mà không cần sự cho phép của thẩm quyền quốc gia.  Điều 192 UNCLOS quy định nghĩa vụ chung cho các quốc gia “bảo vệ và bảo tồn môi trường biển”. Khác với việc khai thác dầu khí chỉ có thể thực hiện dựa trên quyền chủ quyền của quốc gia ven biển với thềm lục địa, nghĩa vụ cùng nhau quản lý nguồn tài nguyên sinh vật biển khiến cho việc quản lý nghề cá và bảo vệ môi trường trở thành một lĩnh vực dễ thúc đẩy hợp tác hơn ở Biển Đông.

Một hệ thống hiệu quả để quản lý môi trường và nghề cá ở Biển Đông không thể chỉ dựa vào các yêu sách biển và lãnh thổ chồng lấn, mà không quan tâm đến nguồn tài nguyên cá. Thay vào đó, hệ thống này cần được xây dựng xoay quanh toàn bộ hệ sinh thái biển, đặc biệt là hệ thống rạn san hô. Trên thực tế, hầu hết các sinh vật biển đều sống phụ thuộc vào các rạn san hô. Với ý chí chính trị đủ mạnh, các quốc gia xung quanh Biển Đông hoàn toàn có khả năng hợp tác hiệu quả để bảo vệ những hệ sinh thái này và quản lý nguồn cá mà không làm ảnh hưởng đến các yêu sách biển và lãnh thổ chồng lấn. Ví dụ, mặc dù trong Hiến pháp Philippines có những yêu cầu khắt khe về bảo vệ quyền chủ quyền của quốc gia này tại các vùng biển và thềm lục địa, tuy nhiên Philippines vẫn có thể đồng ý hợp tác quản lý nghề cá trong khu vực tranh chấp theo Điều 123 UNCLOS mà không ảnh hưởng đến yêu sách của nước này hay công nhận tính chính đáng của yêu sách của các nước khác, và theo đó mà không ảnh hưởng đến nội luật của Philipines.

Nghĩa vụ pháp lý quốc tế về hợp tác quản lý nghề cá và môi trường biển hoàn toàn phù hợp với nhu cầu thực tế. Các cộng đồng dân cư xung quanh Biển Đông phụ thuộc mạnh mẽ vào nguồn cá cả về an ninh lương thực và kế sinh nhai của người dân. Tuy nhiên tại khu vực, tỷ lệ đánh bắt cá sụt giảm trong những năm gần đây do sự kết hợp của hai nhân tố gồm đánh bắt cá quá mức và việc phá hủy môi trường có chủ ý. Tại Biển Đông, cá có thể đẻ trứng ở trong vùng đặc quyền kinh tế của một quốc gia (EEZ), sống một thời gian tại EEZ của một nước khác và dành phần đời còn lại ở một quốc gia thứ ba khác. Đánh bắt cá quá mức và phá hủy môi trường ở bất kỳ điểm nào trong chuỗi sinh sống này đều có thể ảnh hưởng đến tất cả những sinh vật khác sống trong vùng biển. Toàn bộ Biển Đông đang đứng trước nguy cơ suy giảm nghề cá, và cách duy nhất để phòng tránh điều này là thông qua hợp tác đa phương ở các vùng biển tranh chấp.

Để làm được điều đó, các quốc gia yêu sách cần nhất trí:

1.    Thiết lập Khu vực Quản lý Môi trường và Nghề cá ở Biển Đông thông qua việc thực thi và thúc đẩy các tiền lệ hợp tác đã thành công gồm Công viên Hải dương Rạn San hô Great Barrier tại Úc (Great Barrier Reef Marine Park) và Công ước về Bảo vệ Môi trường biển ở khu vực Đông Bắc Đại Tây Dương (OSPAR Convention). Khu vực quản lý bao gồm hàng loạt các khu vực nghề cá tách biệt dựa trên các hệ sinh thái khác nhau mà trong đó đã có toàn bộ các rạn san hô cần thiết cho sự tồn tại của các loài cá, bao gồm cả khu vực Hoàng Sa, Trường Sa, Bãi cạn Scarborough, Bãi cạn Luconia cũng như các vùng biển ở giữa, khu vực mà các loài cá biển bị đánh bắt.

·         Khu vực quản lý không nhất thiết phải ban hành lệnh cấm đánh bắt cá trên toàn bộ phạm vi. Thay vào đó, khu vực này có thể bao gồm các khu vực được tự do đánh bắt cá. Một vài khu vực có thể bị hạn chế đánh bắt cá để tạo điều kiện cho các loài cá đang suy giảm nghiêm trọng có khả năng phục hồi. Trong các khu vực khác, có thể chỉ có một vài loài cá cụ thể bị hạn chế, trong khi một vài khu vực có thể không có bất cứ hạn chế nào. Xem Hình 1 và 2 về mô hình kế hoạch này đã được áp dụng tại Công viên Hải dương Rạn San hô Great Barrier.

·        Các nước yêu sách nên công khai nhất trí rằng việc tham gia thiết lập và triển khai Khu vực quản lý sẽ không gây ảnh hưởng đến các yêu sách biển và lãnh thổ, và không được diễn giải thành công nhận yêu sách của nước khác.

·         Việc xác định xem loại cá nào bị cấm hay được cho phép đánh bắt ở các khu vực cần được thực hiện dựa trên các tiêu chí khoa học, như tình trạng của rạn san hô hay tầm quan trọng của loài cá di cư.

·         Thành lập một cơ quan đa phương bao gồm các chuyên gia và quan chức độc lập từ các cơ quan khoa học về quản lý biển, và nghề cá từ các nước trong khu vực. Cơ quan này sẽ thực hiện quy hoạch Khu vực quản lý và tiến hành những điều chỉnh thường xuyên.

·         Tất cả các quốc gia xung quanh Biển Đông nên tham gia vào việc thiết lập và quản lý các khu vực nghề cá, bất kể phạm vi yêu sách biển và lãnh thổ của họ ở đâu tại Biển Đông, vì tất cả đều phụ thuộc vào hệ sinh thái biển trong vùng biển nửa kín ở mức độ như nhau. Điều này có nghĩa là Brunei, Trung Quốc, Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore, Đài Loan, và Việt Nam, tất cả cùng nên tham gia vào việc nghiên cứu khoa học và quy hoạch vị trí các khu vực đánh bắt cá.

·         Thành lập một cơ quan tư vấn về quản lý các loài cá biển bao gồm các các nước yêu sách ở Biển Đông và các nước ven biển ở Vịnh Thái Lan. Các nước ở Vịnh Thái Lan không cần tham gia việc quy hoạch các khu vực nghề cá cho các loài cá sống ở các rạn san hô ở Biển Đông nhưng nên được tham vấn về các khu vực hướng đến quản lý các loài cá di cư di chuyển giữa hai vùng biển này.

 

2.    Phạm vi trách nhiệm của các bên được quy định như sau:

·         Các nước yêu sách cần chịu trách nhiệm kiểm soát và ngăn chặn các  tàu vi phạm các quy định hạn chế đánh bắt cá đã được thỏa thuận trong khu vực 12 hải lý tính từ căn cứ mà nước này kiểm soát ở các thực thể đang tranh chấp VÀ ở trong phạm vi 200 hải lý tính từ đường bờ biển. Trong khu vực chồng lấn giữa phạm vi 12 hải lý từ thực thể mà một nước yêu sách đang kiểm soát với phạm vi 200 hải lý của nước yêu sách khác, khu vực thuộc phạm vi 12 hải lý được ưu tiên hơn. Ở trong khu vực lãnh hải chồng lấn của hai thực thể do hai bên khác nhau kiểm soát, đường trung tuyến sẽ được áp dụng để tách biệt hai khu vực trách nhiệm khác nhau. Các khu vực thực thi này được minh họa trong Hình 3, Hình 4.

·         Việc quy hoạch khu vực trách nhiệm không nên bao gồm cả đánh giá về chủ quyền đối với các thực thể bị chiếm đóng hay vị thế pháp lý (như đảo, đá, bãi nửa nổi nửa chìm hay thực thể hoàn toàn chìm). Các khu vực này cũng không nên gây ảnh hưởng đến việc phân định đường biên giới biển trong tương lai.

·         Việc tuần tra và cấm các tàu vi phạm các quy định hạn chế đánh bắt cá đã thỏa thuận trong Khu vực quản lý sẽ được tiến hành bởi bất cứ bên yêu sách nào. Phạm vi sẽ  bao gồm tất cả các vùng nước và các thực thể bị chiếm đóng cách hơn 200 hải lý từ đường bờ biển. Các quốc gia yêu sách nên tìm kiếm cách phối hợp kiểm soát, bao gồm việc sử dụng cuối cùng các thỏa thuận lái tàu, và chia sẻ thông tin cảnh báo trên biển ở những khu vực này.

·         Việc khởi tố các tàu từ một quốc gia yêu sách vi phạm quy định hạn chế đánh bắt cá trong Khu vực quản lý là trách nhiệm của quốc gia chủ quản tàu. Quốc gia bắt giữ có trách nhiệm chuyển giao tàu và thủy thủ đoàn theo một cách thức hợp lý về thời gian. Việc khởi tố các cá nhân vi phạm từ những quốc gia không có yêu sách nên thuộc trách nhiệm của quốc gia bắt giữ.

3.    Nhất trí không sử dụng trợ cấp chính phủ để khuyến khích đánh bắt cá trong các khu vực đã bị đánh bắt cá quá mức ở Biển Đông.

·         Tất cả các quốc gia yêu sách nên thống nhất bãi bỏ các trợ cấp trong các khu vực nhất định mà có thể khuyến khích đánh bắt cá trong Khu vực quản lý.

·         Các nước yêu sách nên nhất trí rằng ngư dân bị phát hiện vi phạm các quy định của Khu vực quản lý sẽ mất quyền tiếp cận bất kỳ trợ cấp hiện có nào của chính phủ và các chương trình hỗ trợ ngành ngư nghiệp khác.

4.    Điều phối các nỗ lực tái đưa sò tai tượng và các loài đang bị đe dọa khác như rùa biển đến các rạn san hô có ít loài sinh sống ở Biển Đông.

·         Nỗ lực này có thể được điều phối bởi liên kết các trường đại học và tổ chức nghiên cứu, giống như việc các trường đại học và cơ quan nghiên cứu ở Trung Quốc và Đông Nam Á đã tham gia nuôi sò tai tượng nhân tạo, với sự cung cấp tài chính, điều phối và các hỗ trợ hậu cần khác từ chính phủ.

·         Mỗi nước yêu sách phải chịu trách nhiệm cho việc nuôi sò tai tượng và tái đưa các loài khác vào trong các rạn san hô mà nước này đang kiểm soát. Cuối cùng, các rạn san hô không có nước nào kiểm soát có thể được các nhóm thường dân đa quốc gia phục hồi các tài nguyên sinh vật biển. Mặc dù các ưu tiên ngắn và trung hạn cần dành cho các rạn san hô gần các thực thể đang bị kiểm soát do các thực thể này có thể được bảo vệ khỏi các tay săn trộm dễ dàng hơn. Tất cả các bên yêu sách nên nhất trí rằng các hoạt động như vậy có thể được tiến hành mà vẫn tôn trọng hay không làm ảnh hưởng đến các yêu sách chủ quyền.

5.    Tránh các hành động có thể tàn phá môi trường biển hoặc làm thay đổi đáy biển.

·         Các nước yêu sách nên kiềm chế các hành động phá hủy môi trường biển nào như nạo vét, cải tạo đảo, hay xây dựng các cơ sở trên các rạn san hô chưa có nước nào kiểm soát.

·         Các nước yêu sách nên cam kết thực hiện và công bố một cách công khai đánh giá tác động môi trường trước khi tiến hành các công việc xây dựng hay cải tạo trên các thực thể đang kiểm soát.

6.    Hợp tác về nghiên cứu khoa học biển. Nghiên cứu khoa học biển rất cần thiết để đánh giá tình trạng môi trường biển và để triển khai hiệu quả các nỗ lực bảo tồn.

·         Các nước yêu sách nên phối hợp tổ chức nghiên cứu thực địa cho các chuyên gia từ tất cả các nước yêu sách.

·         Mỗi nước yêu sách nên tạo điều kiện thuận lợi cho các chuyến thăm của các chuyên gia từ các nước yêu sách khác để tiến hành nghiên cứu trên các đảo và đá mà các nước này chiếm đóng, có tính đến việc tiếp cận hạn chế với các điểm quân sự nhạy cảm. Tất cả các nước yêu sách nên thống nhất rằng các tàu nghiên cứu nên được thiết kế mà không làm ảnh hưởng đến yêu sách khác biệt của các bên khác, và việc tham gia này không có nghĩa là các nghiên cứu viên hay quốc gia của nghiên cứu viên công nhận chủ quyền của quốc gia đứng ra tổ chức chuyến thăm

·         Các nước yêu sách nên tổ chức các hội thảo khoa học biển thường xuyên được hỗ trợ bởi tất cả các nước láng giềng với sự tham dự của các chuyên gia trong và ngoài khu vực.

·         Chính phủ các nước nên đầu tư, cả với tư cách cá nhân và tư cách tổ chức cho các chương trình gia tăng nhận thức của cộng đồng về tầm quan trọng và nguy cơ đối với các loài cá - một nguồn tài nguyên phổ biến, có thể tái tạo.


 

Bảng kế hoạch này là sự đồng thuận giữa các thành viên của nhóm chuyên gia về Biển Đông do CSIS điều phối, hoạt động với tư cách cá nhân, không phải đại diện của cơ quan, tổ chức, viện nghiên cứu nơi họ đang làm việc.

  Thùy Anh (dịch)

Bài dịch thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.