"Không độc chiếm" Biển Đông?

Những chuyên gia hàng đầu về quan hệ quốc tế tại Đông Nam Á chắc hẳn đều biết về Sheldon Simon - một tác giả và cũng là nhà giáo dục nổi tiếng, hết sức đáng kính với nhiều công trình nghiên cứu phổ biến rộng rãi. Trong bài viết của mình, tôi muốn đề cập tới bài báo của ông vào năm 1985 về quan hệ của Trung Quốc với Đông Nam Á. Dù thế giới đã có nhiều biến chuyển, nhưng giá trị của phần mở đầu trong bài báo đó không hề phai nhạt. Không cần viện dẫn đến chủ nghĩa lịch sử, Simon nhận ra sự tương đồng giữa cách hành xử truyền thống và cách hành xử trong thế kỷ 21 của Trung Quốc với các nước láng giềng Đông Nam Á: "Bản chất trong chính sách của Bắc Kinh, ngày trước và bây giờ, đó là Trung Quốc phải đóng vai trò chủ đạo trong việc xác định trật tự khu vực".[1]

Dù có sự khác biệt giữa Vương quốc Trung Hoa và Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa, nhưng Simon nhận thấy Trung Quốc vẫn giữ khuynh hướng sơ khởi đó là thưởng cho "những quốc gia sẵn sàng thừa nhận vị thế bá chủ khu vực của mình" trong khi phạt "những quốc gia từ chối tuân phục". Để thấy rõ nhất cách tiếp cận này của Trung Quốc, ta có thể nhìn ngay vào quan hệ của nước này tại Đông Nam Á trong năm 2018 - hơn 3 thập kỷ sau bài báo của Simon. Nhìn về tương lai, ông dự đoán rằng, với hầu hết các quốc gia thuộc ASEAN, Trung Quốc vẫn sẽ là "vấn đề không bao giờ cũ".[2]

Một Trung Quốc Nhiễu nhương

Tại Đông Nam Á hiện nay, Trung Quốc vừa là một vấn đề an ninh, vừa là một cơ hội kinh tế. Do những hạn chế về độ dài, bài viết chỉ bàn về vấn đề Trung Quốc gây ra cho các nước láng giềng phía nam và không bàn về cơ hội mà Trung Quốc mang lại, và phạm vi của vấn đề chỉ giới hạn ở ý định và hành vi của Bắc Kinh ở Biển Đông. Lập luận của tôi gồm hai điểm. Thứ nhất, Trung Quốc muốn nhiều hơn vị thế bá chủ tại Biển Đông. Điều nước này muốn đạt được, và luôn dành nhiều công sức để thực hiện trong những năm qua, là bá chủ-kiểm soát. Thứ hai, đây là thời điểm để các bên yêu sách và cả các quốc gia sử dụng biển – những nước có yêu sách chủ quyền tại Biển Đông, bao gồm Trung Quốc, và các nước qua lại và tiếp cận vùng biển này – cùng thống nhất quan điểm rằng không một quốc gia nào, bất kể ai trong số họ, được quyền kiểm soát Biển Đông.

Trong các hội thảo quốc tế tôi từng tham dự, thường các nhà ngoại giao hoặc chuyên gia phân tích kênh 1.5 của Trung Quốc sẽ trấn an người nghe rằng chính phủ Trung Quốc không những không làm gián đoạn hay định hình luồng giao thương tại Biển Đông, mà còn muốn đơn phương "đảm bảo" tự do hàng hải tại vùng biển này. Chỉ khi hoàn toàn kiểm soát Biển Đông, Trung Quốc mới có thể thực hiện sự đảm bảo đó. Về việc chia đều trách nhiệm bảo vệ giao thông trên biển giữa các bên yêu sách và sử dụng biển khác, làm thế nào Bắc Kinh có thể thực hiện điều đó nếu không từ bỏ tham vọng độc chiếm được thể hiện bởi đường chín đoạn đầy tai tiếng của họ?[3] Đường chín đoạn sẽ được thảo luận ở dưới đây.

Chiến lược lâu dài và tiếp tục được Trung Quốc áp dụng tại Biển Đông là chia rẽ, đe doạ, dụ dỗ và đẩy lùi các quốc gia đối địch tại Đông Nam Á nhằm có được và củng cố quyền kiểm soát trên biển của Trung Quốc.[4] Nhiều bằng chứng chứng minh nhận định này: việc đơn phương áp đặt lệnh cấm đánh bắt cá tại nửa phía bắc Biển Đông; chiếm đoạt một cách cưỡng ép các thực thể đất liền và các vùng nước xung quanh không có bất kỳ giới hạn nào trên gần khắp toàn bộ Biển Đông; dùng nội luật để hợp pháp hóa quyền quản lý của Tỉnh Hải Nam đối với các thực thể và vùng nước xung quanh ở Biển Đông, gồm cả các thực thể mà Trung Quốc không chiếm đóng; và việc bồi đắp, thay đổi những thực thể mà Trung Quốc chiếm đóng trở thành các căn cứ quân sự. Với việc xây dựng đường băng, nhà chứa máy bay, bến cảng, các điểm bố trí tên lửa, và các công cụ phục vụ cho chiến tranh điện tử, những căn cứ này phục vụ cho mục đích đe doạ Trung Quốc không tìm cách giấu giếm, đó là tấn công những vị khách không mời, bao gồm tàu và máy bay của Philippines và Việt Nam.[5] Cụ thể, với những vũ khí như vậy được trang bị ở ngay giữa vùng biển là trái tim của Đông Nam Á, Bắc Kinh có thể tấn công vào tất cả các mục tiêu ở khu vực. Với các nước thành viên ASEAN, Trung Quốc là cơ hội về kinh tế. Nhưng Bắc Kinh cũng thực hiện "ngoại giao bẫy nợ" bằng cách sử dụng sự hào phóng bề ngoài để khuyến khích các quốc gia nhận đầu tư đứng về phía Trung Quốc, gây nguy cơ đe doạ sự thống nhất và tính trung tâm của ASEAN. Một ví dụ là việc Trung Quốc mua được sự trung thành của nhà độc tài Hun Sen, Campuchia, và sử dụng đây như là lá bài phủ quyết qua tay [proxy] với các lập trường của ASEAN.

Bản đồ Kiểm soát: Các Đường Đứt Nét?

Năm 2009, sáu năm sau khi tuyên bố "đối tác chiến lược" với các nước ASEAN, Bắc Kinh đưa ra đường chín đoạn hiện giờ đầy tai tiếng. Là yêu sách về chủ quyền, đường chín đoạn mập mờ cả về nội dung lẫn việc áp dụng trên thực tế. Nhưng đường này lại thể hiện rõ ràng tham vọng đằng sau, cụ thể là bao gần như trọn vẹn 1,4 triệu dặm vuông diện tích Biển Đông.

Đường chín đoạn được công bố chính thức trong hai công hàm ngoại giao mà Trung Quốc gửi lên Tổng thư ký Liên Hợp Quốc tháng 5/2009. Theo hai công hàm này, "Trung Quốc có chủ quyền không thể tranh cãi đối với các đảo ở Biển Đông và các vùng nước liền kề, có quyền chủ quyền và quyền tài phán với các vùng nước liên quan cũng như vùng đáy biển và vùng đất dưới đáy biển (xem bản đồ đính kèm)".[6] Bản đồ Trung Quốc đính kèm thể hiện chín đường đứt nét không liền nhau, tạo thành một hình chữ U lớn bao trọn hầu hết Biển Đông. Những đường đứt nét này không có toạ độ và có  khoảng cách không đều. Bản đồ không có chú dẫn hay giải thích, thậm chí không có cả tiêu đề. Có những người, vì tò mò và nghi ngờ Trung Quốc, đã điền vào chỗ trống và phác hoạ ra một "lưỡi bò" khổng lồ nhô ra khỏi lục địa Trung Quốc và chiếm lấy toàn bộ Biển Đông.[7]

Những đường đứt nét cho thấy tham vọng gì? Liệu chúng có được dùng để báo hiệu, ở mức độ cực đoan nhất, sự kiểm soát ba-chiều của Trung Quốc với tất cả mọi thứ từ đáy biển và tầng đất đáy biển, từ mặt biển theo tất cả mọi hướng, và từ mặt biển lên tới vùng trời cao từ 30.000-40.000 feet? Có không ít chuyên gia sẽ nhận định rằng việc nói Trung Quốc có lòng tham vô độ là sự phóng đại vô căn cứ. Tuy nhiên, thực tế thì các quan chức Trung Quốc chưa hề định nghĩa rõ ràng "các vùng nước liền kề" hay "các vùng nước liên quan" là gì, và cũng chẳng nói rõ đường chín đoạn là thế nào. Vậy làm thế nào có thể chắc chắn các vùng nước liên quan sẽ không giống với chiếc lưỡi bò khổng lồ ở cả ba chiều địa lý - vùng đáy biển, vùng biển và vùng khoảng khôn trên biển?

Các đường đứt nét này có hợp pháp hay không? Để trả lời, ta có thể tham khảo hai công ước mà Trung Quốc đã ký: Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) và Công ước về Hàng không Dân dụng Quốc tế (CICA). Nếu đọc kỹ UNCLOS, ta có thể nhận ra sự khôn ngoan khi Trung Quốc đề cập tới đường chín đoạn, cụ thể, nước này đã khéo léo bỏ qua và từ đó vô hiệu hoá sự áp dụng các điều khoản và sự "ưu việt" của Công ước cho Biển Đông. Có thể tạm giả định, "vùng nước liền kề" là vùng nước nằm tiếp giáp với thứ gì đó, và "vùng nước liên quan" là vùng nước phần nào có liên quan. Nhưng 202 trang UNCLOS lại không hề đề cập tới hai cụm từ này. CICA cũng không có những cụm từ này.[8]

Tháng 7/2016, Toà trọng tài quốc tế, được thành lập và trao quyền theo các điều khoản của UNCLOS, về cơ bản kết luận rằng yêu sách của Trung Quốc là không phù hợp với UNCLOS. Vốn luôn tẩy chay quá trình phân xử, Bắc Kinh phản đối kịch liệt phán quyết này. Trung Quốc có thể mời các nước có yêu sách khác tại Đông Nam Á – Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines hay Việt Nam – đệ trình tranh chấp lên Toà Công lý Quốc tế.[9] Nhưng Trung Quốc chưa từng đệ trình bất kỳ xung đột lãnh thổ nào lên Toà Công lý Quốc tế, họ ưu tiên duy trì lập trường “không thể tranh cãi” cho những tranh chấp liên quan đến mình.[10]

Tinh chỉnh Việc Kiểm soát: Các Sa?

Việc không tham gia và phải chịu thất bại trong vụ kiện năm 2016 có lẽ đã khiến Bắc Kinh phải “tinh chỉnh” yêu sách của mình ngay trong năm sau đó. Tại Boston ngày 28-29/8/2017, trong Đối thoại Luật Biển và vấn đề tại các Cực lần thứ 8 (đây là đối thoại thường niên được tổ chức không công khai giữa Mỹ và Trung Quốc), quan chức bộ ngoại giao Trung Quốc Mã Tân Dân được cho đã đề cập với người đồng cấp của Bộ Ngoại giao Mỹ về một cách thức mới để hợp lý hoá quyền bá chủ của Trung Quốc tại Đông Nam Á. Cách thức mới này, được gọi là cách tiếp cận “tứ sa” trong đó sa có nghĩa là cát trong tiếng Trung, khẳng định chủ quyền của Bắc Kinh với ba nhóm thực thể đất liền: Quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa và Pratas, ngoài ra còn có Bãi Macclesfield. Ông Mã được cho là đã nói rằng những cấu trúc này đều nằm trong thềm lục địa của Trung Quốc và phải được hưởng vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý.[11]

Yêu sách của Trung Quốc với các thực thể này là không mới. Nhưng không giống như đường chín đoạn có xu hướng “hướng tâm”, trong đó chủ quyền có lẽ là hướng vào trong đường bao đó, đặc điểm của tứ-sa là “ly tâm”. Tứ sa hàm ý chủ quyền của Trung Quốc được mở rộng từ các thực thể đất liền tới các vùng nước xung quanh. Theo đó, cách lý giải mới có lẽ để nhằm phù hợp hơn với quy tắc trong luật biển rằng các quyền trên biển phải xuất phát từ đất liền chứ không thể ngược lại. Tại cuộc gặp ở Boston, đường chín đoạn không xuất hiện trong lập trường tứ sa của ông Mã, dù rằng đường này cũng chưa chính thức bị từ bỏ.[12] Với việc coi ba nhóm thực thể này là quần đảo để tối đa hoá vùng không gian biển được hưởng, ý đồ này là sự vi phạm nghiêm trọng các nguyên tắc của UNCLOS, bởi rõ ràng Trung Quốc không phải là một quốc gia quần đảo và không thể trở thành một quốc gia quần đảo chỉ bằng việc yêu sách tứ sa.[13]

Cách tiếp cận “hướng tâm” vẫn được sử dụng. Trong năm 2018, các nhà nghiên cứu Trung Quốc thuộc Câu Lạc bộ Guanghua và Khoa học Địa chất (GGC) nói rằng họ đã phát hiện một bản đồ ấn bản năm 1951 trong đó thể hiện yêu sách của Trung Quốc được bao quanh bởi các đường liền nét, gồm đường màu đen thể hiện biên giới chủ quyền và đường màu đỏ thể hiện biên giới hành chính. Nhưng đây cũng chỉ là cách chơi chữ mà thôi. Giả định rằng có sự phân chia giữa thẩm quyền quản lý hành chính và chủ quyền, cả hai đường này được vẽ gần với nhau đến mức chúng gần như tạo thành một đường ranh giới duy nhất bao lấy những gì mà các nhà nghiên cứu này đã cố tình gọi là “biển Trung Quốc”.[14] Cách tiếp cận này cũng bỏ qua quy tắc pháp lý đã được đề cập ở trên: rằng quyền chủ quyền với không gian biển chỉ có thể xuất phát từ việc sở hữu bờ biển hoặc các thực thể đất liền mà từ đó có thể vẽ ra các vùng biển hợp pháp như UNCLOS quy định.

Cách tiếp cận tứ sa sử dụng các quy chuẩn UNCLOS, có lẽ là với mục đích thể hiện tính hợp pháp, nhưng giống như đường chín đoạn, cách tiếp cận này cũng đi ngược lại công ước. Thay vì sử dụng bản đồ của GGC như công cụ tuyên truyền chính thức, chính phủ Trung Quốc có thể chỉ sử dụng nó như một nguồn trích dẫn để bổ trợ cho cái mà nước này gọi là bằng chứng lịch sử. Cách tiếp cận tứ sa không thay thế đường chín đoạn – đường này vẫn tiếp tục xuất hiện trong bản đồ đường đứt nét được in trên hộ chiếu Trung Quốc, và đường nét liền cũng chưa vượt trội so với cách tiếp cận tứ sa. Bắc Kinh muốn các lập luận của mình vừa nhiều lại vừa mập mờ, nhưng không từ bỏ, để các nước có yêu sách khác mất phương hướng bởi đây là cơ sở tốt để chia rẽ những nước này.

Kiểm soát Hành vi?

Trong các phát ngôn và tuyên bố chính thức trên kênh ngoại giao về vấn đề Biển Đông từ trước đến nay, rất khó để tìm thấy từ "kiểm soát". Ưa cách nói mềm mỏng thay vì nói thẳng, các nhà ngoại giao thường có xu hướng dùng thuật ngữ ít mang tính gay gắt hơn: "hành vi". Hơn 1/4 thế kỷ qua, từ sau khi Biển Đông lần đầu tiên được đề cập chính thức vào năm 1992 bởi sáu quốc gia mà tại thời điểm đó là toàn bộ các thành viên của ASEAN, mục tiêu đàm phán "bộ quy tắc ứng xử quốc tế" tại Biển Đông tiếp tục được bàn thảo, nhưng vẫn chưa có kết quả cuối cùng.

Nguyên nhân cho sự trì hoãn quá lâu này một phần là lập trường của các bên có yêu sách ở Đông Nam Á, có lẽ bởi nguyên tắc đồng thuận “kiểu ASEAN” - đây là cách thức triệt tiêu sự sáng tạo của khối bởi luôn là điều kiện tiên quyết để thông qua bất kỳ chính sách nào. Tuy nhiên, lỗi chính thuộc về Trung Quốc, với các yêu sách không khoan nhượng, các động thái quân sự, và mánh lới ngoại giao bao gồm cả việc hợp tác một mặt đã tạo ra sự phản kháng tại khu vực, nhưng mặt khác cũng cũng cho phép Bắc Kinh không để ASEAN đạt được đồng thuận. Bởi Bắc Kinh muốn kiểm soát nên sẽ tiếp tục phản đối và tìm cách trì hoãn một bộ quy tắc có điều khoản thực thi, có thể thực sự ngăn cản hoặc thậm chí là dập tắt tham vọng đó. Kiểm soát trong bối cảnh đó có thể được định nghĩa đơn giản là việc sử dụng thành công các biện pháp tạo ảnh hưởng thông qua hành vi cưỡng ép nhằm liên tục tác động lên hành vi của các quốc gia khác trên tất cả các không gian ở Biển Đông, từ dưới đáy biển, trên mặt biển và khoảng không trên biển. Trên thực tế, không quốc gia Đông Nam Á có thể hoặc có tham vọng kiểm soát dù chỉ một trong ba không gian kể trên, bởi họ không đủ khả năng và sức mạnh, quy mô của quân đội Trung Quốc là quá lớn.

Trong bức tranh phức tạp và cho đến nay vẫn mờ mịt, đã đến lúc cần tính tới việc đưa ra một tuyên bố chung giữa các quốc gia sẵn sàng, có quan tâm tới khu vực rằng không một quốc gia nào - dù là Mỹ, Trung Quốc, hay bất ai - có thể độc chiếm Biển Đông, có thể kiểm soát bằng hình thức loại trừ hay bằng hình thức cưỡng ép tại Biển Đông.

Việc đưa ra và thực hiện nguyên tắc không độc chiếm sẽ đem lại một số giá trị. Đầu tiên, nguyên tắc không độc chiếm sẽ buộc Trung Quốc phải giải thích với các nước khác rằng tại sao họ lại có thể tin vào mình sở hữu Biển Đông và nội hàm của sự sở hữu này lại không giống với kiểm soát. Thứ hai, nguyên tắc này sẽ củng cố cho khái niệm "chính trị đạo đức" vốn rất trừu tượng trong luật quốc tế, bởi nó sẽ là một vụ việc chính trị thực dụng có tính trực quan và sức hút, trong đó các quốc gia cùng chống lại sự thống trị của một quốc gia khác. Thứ ba, nguyên tắc này sẽ có giá trị cộng hưởng với khái niệm không liên kết của các nước Đông Nam Á với việc loại bỏ sự độc chiếm bởi bất kỳ nước nào, không chỉ là Trung Quốc. Thứ tư, bởi bản thân cụm từ "không độc chiếm" đã nói rõ điều gì không được làm, nó sẽ kích thích tư duy sáng tạo hướng tới các kết quả tích cực - "cùng thắng" theo cách nói của Trung Quốc – và khả thi thông qua hợp tác, thay vì độc chiếm.

Thứ năm và cuối cùng, việc thêm khái niệm không kiểm soát vào dự thảo bộ quy tắc ứng xử tại Biển Đông có thể có tác dụng, ít nhất là trên giấy tờ, như một cảnh báo trước bất kỳ ý đồ nhằm biến vùng biển này thành ao nhà của một quốc gia nào đó. Điều này càng có giá trị trong bối cảnh Trung Quốc trong năm 2018 đã tìm cách thuyết phục các nước thành viên ASEAN chấp nhận một bộ quy tắc ứng xử trong đó không cho các quốc gia khác ngoại trừ Trung Quốc được tham gia diễn tập quân sự hoặc thăm dò năng lượng với các đối tác Đông Nam Á tại Biển Đông.[15]

"Vấn đề không bao giờ cũ" của Simon vẫn còn đó. Tại Biển Đông, vấn đề đó ngày một phức tạp hơn. Thách thức trước mắt là làm sao ứng phó với toan tính kiểm soát của Bắc Kinh mà vừa không gây ra leo thang nguy hiểm, vừa không nhún nhường trước sự thống trị của Trung Quốc. Một sự thống nhất về “không độc chiếm” sẽ mang lại nhiều lợi ích./.

Tải bản PDF tại đây.

Donald K. Emmerson là Giám đốc Chương trình Đông Nam Á, Trung tâm Nghiên cứu châu Á – Thái Bình Dương Shorenstein, Đại học Stanford. Bài viết được đăng trên Asia Policy, NBR, Mỹ.

Khắc Tiệp (dịch)

Đinh Anh (hiệu đính)